Öffentliche Bürgschaften sind Bürgschaften der Gebietskörperschaften (Bund, Bundesländer, Gemeinden), der von diesen getragenen Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts oder staatlich rückverbürgter Bürgschaftsbanken. Deren Eventualhaftung dient insbesondere der Wirtschaftsförderung, aber auch der Absicherung von Risiken im Exportgeschäft.
Rechtsgrundlagen Meistens handelt es sich um eine öffentliche Bürgschaft, es sind jedoch auch Garantien oder sonstige Mithaftungen möglich. Es ist zu unterscheiden zwischen den zivilrechtlichen, EU-rechtlichen und kommunalrechtlichen Aspekten, die bei öffentlichen Bürgschaften zu berücksichtigen sind.
Zivilrecht Öffentliche Bürgschaften unterliegen dem Bürgschaftsrecht der § ff. BGB. Sie dienen – wie jede Bürgschaft – einem Kreditgeber (Kreditinstitut) als Kreditsicherheit für einen Bankkredit.
Bundesbürgschaften
Exportförderung Die häufigste Form der Bundeshaftung gibt es im Rahmen der Exportkreditversicherung und bei Direktinvestitionen deutscher Unternehmen im Ausland. Darüber hinaus werden in den neuen Bundesländern „große Bürgschaften“ ab 10 Mio. Euro unter Einbindung paralleler Landesbürgschaften im Rahmen des Bundesbürgschaftsprogramms vergeben. Diese Aufgaben hat der Bund auf die Euler Hermes Kreditversicherungs-AG bzw. PricewaterhouseCoopers Deutschland delegiert, die als Mandatare im Auftrag und für Rechnung des Bundes tätig werden. Diese Bundeshaftung unterliegt dem Subsidiaritätsprinzip, da die typischen Risiken von Exporten/Direktinvestitionen in Staaten mit schwierigen wirtschaftlichen und/oder politischen Situationen nicht von privaten Exportkreditversicherern übernommen werden. Um dennoch Exporte in diese Regionen zu ermöglichen und die Exporteure von den wesentlichen Risiken (politisches Risiko und Transferstopp-Risiko) zu befreien, haftet der Bund unter bestimmten Voraussetzungen.
Rettungsbeihilfen Die von Zeit zu Zeit diskutierten etwaigen Bundes-/Landeshaftungen für Großunternehmen in der Krise wie für die Opel AG, Arcandor AG (Karstadt/Quelle), Porsche AG oder früher Philipp Holzmann AG sind gesetzlich nicht vorgesehen und müssen deshalb unter die bestehenden Regelungen subsumiert werden. Zulässig ist im Rahmen des EU-Beihilferechts jedenfalls die so genannte Rettungsbeihilfe.„Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten“, (ABl. EU Nr. C 244 vom 1. Oktober 2004, S. 2 ff.) Danach dürfen wegen des allgemeinen Grundsatzes des staatlichen Beihilfeverbots (Artikel 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU) Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeitenein Unternehmen befindet sich in Schwierigkeiten, wenn es nicht in der Lage ist, „mit eigenen finanziellen Mitteln oder Fremdmitteln, die ihm von seinen Eigentümern/Anteilseignern oder Gläubigern zur Verfügung gestellt werden, Verluste aufzufangen, die das Unternehmen auf kurze oder mittlere Sicht zwingen werden, seine Tätigkeit einzustellen, wenn der Staat nicht eingreift.“ nicht zur Regel werden. Das Ausscheiden leistungsschwacher Unternehmen durch Insolvenz sei ein normaler Vorgang am Markt. Zwar könnten staatliche Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen die Weiterführung von Unternehmen in Schwierigkeiten ermöglichen, doch gehe dies normalerweise zu Lasten der Wettbewerber. Zulässig sind Rettungsbeihilfen nur dann, wenn die betroffenen Unternehmen einen beträchtlichen Teil der Umstrukturierungskosten selbst tragen. Je nach Größe des begünstigten Unternehmens werden Mindestquoten für seine Beteiligung an den Gesamtkosten der Umstrukturierung festgelegt: mindestens 50 % bei großen Unternehmen, 40 % bei mittleren Unternehmen und 25 % bei kleinen Unternehmen. Die Leitlinien betreffen somit insbesondere die großen Unternehmen, die im gesamten Gebiet der Europäischen Union tätig sind. Diese Unternehmen halten in der Regel beträchtliche Marktanteile, und die ihnen gewährten staatlichen Beihilfen haben größere Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel. Rettungsbeihilfen dieser Art sind an weitere Bedingungen – etwa der Einmaligkeit für ein bestimmtes Unternehmen innerhalb von 10 Jahren – geknüpft.
Rettungsbeihilfen, die es auch als Landesbürgschaften gibt,vgl. etwa die Richtlinie des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit über die Gewährung von Zuwendungen zur Rettung und Umstrukturierung von kleinen und mittleren Unternehmen im Freistaat Sachsen vom 1. November 2005 (Sächsisches Amtsblatt S. 1105) setzen voraus, dass ein Unternehmen in Schwierigkeiten ist, wenn mehr als 50 % des buchmäßigen Eigenkapitals und mehr als 25 % des buchmäßigen Eigenkapitals innerhalb der letzten 12 Monate verlustbedingt aufgezehrt worden ist oder die Voraussetzungen für die Beantragung des Insolvenzverfahrens vorliegen.vgl. Ziffer 3.3 der sächs. Richtlinie
Landesbürgschaften Öffentliche Kreditsicherheiten werden durch Bundesländer bereitgestellt, wenn der Darlehensnehmer kreditwürdig ist, das Zustandekommen des jeweiligen Kredites im öffentlichen Interesse liegt, bankübliche Sicherheiten jedoch nicht oder nicht in ausreichendem Umfang zur Verfügung stehen (Subsidiaritätsgrundsatz). Das öffentliche Interesse, welches die Übernahme von Bürgschaften rechtfertigt, bestimmt der Gesetzgeber im jeweiligen Haushaltsgesetz. So ist z. B. das Thüringer Finanzministerium in den jeweiligen Haushaltsgesetzen ermächtigt worden, innerhalb eines vorgegebenen Rahmens Bürgschaften zur Förderung des Wohnungsbaus, der Land-/Forstwirtschaft, der gewerblichen Wirtschaft, von sozialen Belangen und zur Kreditabsicherung von Gesellschaften in mehrheitlicher Landesbeteiligung zu übernehmen. Landesbürgschaften dienen meist zur Absicherung volkswirtschaftlich förderungswürdiger und betriebswirtschaftlich vertretbarer Vorhaben.
Kommunalrecht Gemeinden dürfen zugunsten Dritter keine Sicherheiten bestellen (z. B. § 87 Abs. 1 GemO NRW). Davon ausgenommen sind Haftungsübernahmen im Rahmen der Erfüllung kommunaler Aufgaben, wobei jedoch eine vorherige Anzeigepflicht (§ 87 Abs. 2 GemO NRW) oder gar Genehmigungspflicht (§ 93 Abs. NiedersGemO) gegenüber der Aufsichtsbehörde besteht.
Auch Gemeinden müssen eine generelle Regelung für die Übernahme von Haftungen treffen, damit kommunale Bürgschaften im Rahmen der De-minimis-Beihilfe als nicht notifizierungspflichtig angesehen werden können. Vor diesem Hintergrund sind nicht nur kommunale Ad-hoc-Bürgschaften (Bürgschaften mit Einzelfallentscheidung) und Haftungsverpflichtungen zugunsten Privater beihilferechtlich relevant, sondern auch im Einzelfall ausgestellte Garantien zugunsten wirtschaftlicher Tätigkeit im Sinne des EU-Rechts an kommunale Unternehmen, die in einem grenzüberschreitenden Wettbewerb stehen. Eine so genannte kommunale Haftungsfreistellung liegt vor, wenn Kredit und die diesen sichernde Ausfallbürgschaft in einem Vertrag geregelt sind. Kommunale Ad-hoc-Einzelbürgschaften werden nach der De-minimis-Verordnung regelmäßig als Beihilfe angesehen und sind bei der Kommission zu notifizieren.
Eine Kommunalbürgschaft darf nur gewährt werden, wenn: sie nicht die Beihilfekriterien von Art. 87 Abs. 1 AEU-Vertrag kumulativ erfüllt, die Bürgschaft unter eine Freistellungsverordnung fällt (z. B. De-minimis-Verordnung, Freistellungsentscheidung zu DAWI), die Bürgschaft notifiziert und von der EU-Kommission genehmigt wurde.
Um nicht als Einzelfallbürgschaft klassifiziert zu werden, ist erforderlich, dass auch auf kommunaler Ebene eine generelle Regelung für Bürgschaften getroffen wird, die als De-minimis-Beihilfe im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf De-minimis-Beihilfen. In: Amtsblatt der Europäischen Union. L, Nr. 379, 28. Dezember 2006, S. 5 ff. anerkannt wird.
Notifizierungspflicht nach EU-Recht Wenn öffentlich-rechtliche Stellen als Bürgen oder sonst wie Haftende fungieren sollen, muss dies im Einklang mit dem Beihilferecht der EU stehen. Übernimmt eine öffentliche Stelle die Haftung für eine Transaktion im nichtöffentlichen Bereich ohne angemessene Gegenleistung, besteht die Gefahr, dass hierdurch der freie Wettbewerb gefährdet, behindert oder gar ausgeschaltet wird. Gemäß Abs. 1 des AEU-Vertrags sind deshalb aus staatlichen Mitteln gewährte direkte oder indirekte Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit hierdurch der internationale Handel beeinträchtigt wird. Darunter fallen insbesondere öffentliche Gelder und Haftungsübernahmen für nichtöffentliche Unternehmen. Zudem umfasst der unionsrechtliche Begriff der Beihilfe jede Art von Vergünstigung an privatwirtschaftlich organisierte und erwerbswirtschaftlich tätige Rechtsformen, die hierfür keine angemessene Gegenleistung erbringen. Neben Gebietskörperschaften unterliegen auch Kommunalunternehmen diesen Notifizierungspflichten ( AEU-Vertrag).
Nach Abs. 3 Satz 1 AEU-Vertrag sind Beihilfen unter obigen Voraussetzungen vor ihrer Vergabe bei der Kommission anzumelden und von ihr zu genehmigen (Notifizierungspflicht). Wird gegen diese Notifizierungspflicht verstoßen, so ist die Beihilfe oder kommunale Gewährleistung nichtig.BGH WM 2004, 468 Nichtigkeitsgrund ist der Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot ( BGB), weil der BGH die Notifizierungspflicht als Verbotsgesetz klassifiziert.BGH WM 2003, 1491 In einem anderen VerfahrenBGH WM 2004, 468 hat der BGH klargestellt, dass § 134 BGB anerkanntermaßen auch dann Anwendung finde, wenn es zwar um die Verletzung eines nur an eine staatliche Vertragspartei (Bundesrepublik Deutschland) gerichteten gesetzlichen Verbots gehe, der Zweck des Gesetzes aber nicht anders zu erreichen sei als durch Annullierung der durch das Rechtsgeschäft getroffenen privatrechtlichen Regelung. Fehlt es an einer derartigen Genehmigung bei öffentlichen Bürgschaften, die Kredite an nicht öffentlich-rechtlich organisierte Kreditnehmer sichern, so sind diese Bürgschaften nichtig und die Kredite deshalb unbesichert (Art. 88 Abs. 3 Satz 1 AEU-Vertrag i. V. m. § 134 BGB). Den beteiligten Kreditinstituten wird regelmäßig zugemutet, sich von der Einhaltung der Notifizierungspflicht zu vergewissern.vgl. EuGH, Urteil vom 20. März 1997, Az.: Rs C-24/95; BVerwGE 92, 81, 86 aus 1993 Die Banken müssen die in einer Nichtanzeige liegende formelle Unionsrechtswidrigkeit erkennen.BVerwGE 92, 81, 86 aus 1993. Dabei kommt dem Unionsrecht Anwendungsvorrang vor dem einfachen deutschen Recht zu.vgl. BVerfGE 75, 223, 244 aus 1987
Ausgenommen von der Notifizierungspflicht sind lediglich so genannte „De-minimis-Beihilfen“. Haben die öffentlichen Rechtsformen hoheitliche Aufgaben übernommen oder ihre Tätigkeit fällt in den Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge, oder ein frei zugänglicher Markt für ihre Leistungen ist nicht vorhanden, oder es wird eine marktübliche Gegenleistung erbracht, so muss ebenfalls nicht notifiziert werden. Notifiziert werden braucht auch dann nicht, wenn ein unterstütztes Vorhaben streng kommunalbezogen ist und keine deutlich grenzüberschreitende Nachfrage auslöst.
Anlass für öffentliche Bürgschaften