Niedersächsische Gemeindeordnung

Die Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) war vom 1. April 1955 bis 1. November 2011 die „Gemeindeverfassung“ der niedersächsischen Städte und Gemeinden. Sie war damit die Rechtsgrundlage für den Aufbau der kommunalen Strukturen in Niedersachsen auf Grundlage der Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes ( Abs. 2 Satz 1 GG) und der Niedersächsischen Verfassung (Art. 57 Abs. 1 NV). Am 1. November 2011 trat die NGO außer Kraft, zugleich ging ihr Regelungsgehalt zusammen mit dem der Niedersächsischen Landkreisordnung (NLO) im Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) auf.

Die NGO betrachtete die Gemeinde als Grundlage des demokratischen Staates (§ 1 Abs. 1) und knüpfte an die durch Grundgesetz und Landesverfassung gewährleistete Garantie und Notwendigkeit einer aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangenen Volksvertretung und des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung an. Gegen eine Verletzung dieses Rechts konnte sich die Gemeinde durch eine Kommunalverfassungsbeschwerde am Bundesverfassungsgericht ( Abs. 1 Nr. 4 b GG, Abs. 1 Nr. 8 a, BVerfGG) oder am Niedersächsischen Staatsgerichtshof (Art. 54 Nr. 5 NV) wehren.

Die NGO enthielt Elemente der direkten Demokratie wie dem Einwohnerantrag (§ 22 a) oder dem Bürgerbegehren, dem ein Bürgerentscheid folgen konnte (§ 22 b).

Geschichte Im gesamten Deutschen Reich galt ab 1935 die Deutsche Gemeindeordnung (DGO). Sie löste nach der Gleichschaltung der Länder mit dem Reich die verschiedenen Gemeindeordnungen der Länder ab und trug das Führerprinzip in die Kommunalverwaltungen. So wurde der Bürgermeister nicht gewählt, sondern einfach berufen. Der Rat hatte keinen Einfluss auf Entscheidungen der Gemeinde, er hatte neben dem Bürgermeister nur beratende Funktion. Die britische Besatzungsmacht verfügte nach Kriegsende, dass die gesamte Verwaltung der Gemeinde nun in den Händen des Rates lag (sog. revidierte DGO).

Am 1. April 1955 trat als letzte in den Bundesländern die Niedersächsische Gemeindeordnung in Kraft, die sich an damaligen britischen Verwaltungsstrukturen orientierte. Sie sah die so genannte „Zweigleisigkeit“ der Verwaltung vor: Während der Rat aus seiner Mitte einen für die Repräsentation zuständigen Bürgermeister wählte, gab es daneben noch einen hauptamtlichen, vom Rat gewählten Gemeindedirektor (bzw. Stadtdirektor oder Samtgemeindedirektor), der die Verwaltungsgeschäfte führte.

Mit der Reform des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts im Jahr 1996 wurde die NGO den anderen Gemeindeordnungen in Deutschland angepasst und die Eingleisigkeit eingeführt. Seitdem ist der Bürgermeister auch gleichzeitig Hauptverwaltungsbeamter. Ausdrücklich bestehen bleibt die alte Regelung der Zweigleisigkeit jedoch bei Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden.

Wichtige neue Änderungen ergaben sich aus dem Gesetz zur Änderung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts vom 22. April 2005. Es änderte das Verteilungsverfahren der Sitze im Rat (siehe NKWG) und in den Ausschüssen (§ 51 Abs. 2 und 3) vom D’Hondt-Verfahren in das Hare/Niemeyer-Verfahren, welches nun kleinere Parteien und Wählergruppen deutlich bevorzugt. Außerdem wurde die Amtszeit des Bürgermeisters von zunächst fünf auf nunmehr acht Jahre verlängert (§ 61 Abs. 1) und die Haushaltswirtschaft von der Kameralistik auf die kaufmännisch geführte Doppik umgestellt (§ 82 Abs. 3), welche die Gemeinden bis spätestens 2011 eingeführt haben müssen.

Am 15. März 2006 wurde die das passive Wahlrecht betreffende Norm (§ 35 Abs. 3) auf einstimmigen Beschluss des Niedersächsischen Landtages hin geändert. Der Gesetzgeber hat die NGO im Zuge dessen an die bundesweit gängige Rechtspraxis angeglichen.

Struktur Die NGO gliedert sich wie folgt: Grundlagen der Gemeindeverfassung (§§ 1 bis 30) Innere Gemeindeverfassung (§§ 31 bis 81) Gemeindewirtschaft (§§ 82 bis 124) Kommunalaufsicht (§§ 125 bis 136) Übergangs- und Schlussvorschriften (§§ 137 bis 142)

Grundlagen Die NGO stellt, wie auch die Niedersächsische Verfassung, auf die Allzuständigkeit der Gemeinden ab (§ 2 Abs. 1) und dies zunächst ohne Rücksicht auf den Charakter der Aufgaben. Dazu gehören alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowie jene, die den Gemeinden per Gesetz oder Rechtsverordnung sonst zugewiesen sind (§ 4 Abs. 1 Satz 1). Der eigene Wirkungskreis umfasst nur solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen Bezug zu dieser haben und von ihr auch eigenverantwortlich und selbstständig bewältigt werden könnenVgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 1958; BVerfGE 8, 122; 52, 95; 79, 127 – Rastede. Als Kernbereiche der kommunalen Selbstverwaltung besitzen die Gemeinden Planungs-, Organisations-, Personal-, Finanz- und Satzungshoheit. Daneben können laut § 5 Abs. 1 der Gemeinde auch staatliche Aufgaben zur Erfüllung übertragen werden (sog. Übertragener Wirkungskreis). Hierfür sind ihnen die erforderlichen Mittel zur Verfügung zu stellen. Zu nennen sind hier exemplarisch die Auszahlung von Wohngeld, BAföG oder das Melde- und Passwesen.

Jede Gemeinde muss eine Hauptsatzung (§ 7) erlassen, in der der Name der Gemeinde, eine etwaige Bezeichnung, ihre Hoheitszeichen und ihr Dienstsiegel geregelt sind. Auch andere wesentliche Fragen können erfasst werden. Während eine Änderung des bisherigen Gemeindenamens nach der Gemeindereform nur sehr wenig Spielraum hat, kann die Gemeinde über die Benennung der Gemeindeteile durch Ratsbeschluss (vgl. § 40 Abs. 1 Nr. 2) frei entscheiden. Gemeinden mit Kurstatus entscheiden, ob sie den Namensbestandteil „Bad“ im Namen tragen wollen (§ 13 Abs. 2). Bei einem Verlust des Kurstatus entfällt auch der Namensbestandteil „Bad“. Das Innenministerium kann einer Gemeinde die Bezeichnung Stadt verleihen, wenn sie nach Einwohnerzahl, Siedlungsform und wirtschaftlichen Verhältnissen städtisch geprägt ist (§ 14 Abs. 1). Auch die Verleihung historischer Bezeichnungen wie Flecken oder Bergstadt ist möglich (§ 14 Abs. 2). Alle Bezeichnungen haben jedoch keine verfassungsrechtliche Bedeutung.

Organe der Gemeinde Wie jede juristische Person kann die Gemeinde selbst nicht handeln. Hierfür braucht sie entsprechende Organe. Die Zuständigkeit und Kompetenzen der einzelnen Organe sind sehr unterschiedlich.

Übersicht Die folgende Übersicht über die kommunalen Organe zeigt das jeweilige Vertretungsorgan der Gemeinde, den Hauptausschuss der Kommune und den Leiter der Verwaltung (nicht bei Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden). In kreisfreien Städten, großen selbstständigen Städten und solchen mit Sonderstatus (GöttingenVgl. § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Neugliederung des Landkreises und der Stadt Göttingen (Göttingen-Gesetz) vom 1. Juli 1964 (Nds. GVBl. S. 134), Link und HannoverVgl. § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Region Hannover vom 5. Juni 2001 (Nds. GVBl. S. 348), ) führt der Verwaltungschef die Bezeichnung Oberbürgermeister.

Gemeinde Samtgemeinde Rat Samtgemeinderat Verwaltungsausschuss Samtgemeindeausschuss Bürgermeister Samtgemeindebürgermeister

Rat 400px|miniatur|Aufbau und Zusammenhang der Organe nach der NGO Der Rat (Gemeinderat) ist das Hauptorgan der Gemeinde (§ 31) und wird alle fünf Jahre von den Gemeindebürgern gewählt. Er besteht aus den gewählten Ratsmitgliedern und qua Amt dem direkt gewählten Bürgermeister. Seine Größe richtet sich nach der Einwohnerzahl, die das Landesamt für Statistik mindestens 12 Monate und höchstens 18 Monate vor dem Wahltag ermittelt hat (§ 137). Sie kann zwischen sechs (bis zu 500 Einwohnern) und 66 Ratsmitgliedern (mehr als 600.000 Einwohner) variieren (§ 32).

Das passive Wahlrecht besitzen alle Deutschen und Bürger von Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Unionsbürgerschaft), die am Wahltag mindestens 18 Jahre alt sind und seit mindestens sechs Monaten ihren Wohnsitz in der jeweiligen Gemeinde haben (§ 35). Nicht wählbar sind Beamte und Angestellte der Gemeinde, die Landrätin bzw. der Landrat des Landkreises, der die Gemeinde angehört, und Beamte, die die Fachaufsicht über die Gemeinde führen (§ 35 a). Das aktive Wahlrecht wird bereits mit der Vollendung des 16. Lebensjahres erworben (§ 34).

In der konstituierenden Ratssitzung wählt der Rat aus seiner Mitte einen Ratsvorsitzenden für die Dauer der Wahlperiode (§ 43 Abs. 1), der die folgenden Sitzungen leitet und das Hausrecht ausübt (§ 44 Abs. 1). Auch der Bürgermeister ist wählbar. Vor der Wahl eines Vorsitzenden ist der Rat nicht beschlussfähig. Der Vorsitzende kann mit einfacher Mehrheit der Stimmen wieder abgewählt werden.

Rechtsstellung der Ratsmitglieder So wie die Mitglieder des Bundestages ( Abs. 1 GG) und des Niedersächsischen Landtages (Art. 12 NV) sind die Ratsmitglieder nicht an Aufträge oder Weisungen Dritter oder der Fraktion, der sie angehören, gebunden (§ 39 Abs. 1). Der Rat als Gemeindeorgan ist jedoch nicht mit einem Parlament gleichzusetzen (Beschluss des BVerfG vom 21. Juni 1988), sondern Teil der kommunalen Selbstverwaltung. Ratsmitglieder genießen daher anders als Parlamentarier auch nicht den Schutz der Indemnität und der Immunität. Jedes Ratsmitglied hat im Gegensatz zu den Geschäftsordnungen der Parlamente außerdem das Recht, Anträge zu stellen (§ 39 a). Gegenüber den Gemeinden stehen die Ratsmitglieder in einem besonderen Treueverhältnis (§ 27). Zeugenaussagen, die ihre Amtsverschwiegenheit betreffen, bedürfen der Genehmigung des Rates (§ 25 Abs. 1).

Mindestens zwei Ratsmitglieder können sich zu einer Fraktion zusammenschließen (§ 39 b Abs. 1). Schließen sich Ratsmitglieder unterschiedlicher Parteien zusammen, spricht man von einer Gruppe. Fraktionen und Gruppen sind jedoch rechtlich gleichgestellt und sollen bei der Willensbildung in Rat, Verwaltungsausschuss und den anderen Ausschüssen mitwirken. Der Zusammenschluss mehrerer Parteien zu Gruppen kann sich auch auf die Zusammensetzung des Verwaltungsausschusses und der weiteren Ausschüsse auswirken.

Zuständigkeiten Obwohl der Rat das wichtigste Organ der Gemeinde ist (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 1), ist er nicht für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig. Aufgaben, die explizit dem Verwaltungsausschuss oder dem Bürgermeister zugeordnet sind (§§ 57 bzw. 62), kann der Rat nicht für sich beanspruchen. Andererseits kann er einzelne Aufgaben seines Zuständigkeitsbereichs an den Verwaltungsausschuss abtreten (§ 40 Abs. 4).

Der Rat hat u. a. ausschließliches Beschlussrecht über die Bestimmung des Namens, des Wappens, der Flagge und des Dienstsiegels der Gemeinde sowie die Benennung von Gemeindeteilen, Straßen und Plätzen, Gebietsänderungen und den Abschluss von Gebietsänderungsverträgen, den Erlass, die Änderung und die Aufhebung von Satzungen und Verordnungen, die Festsetzung öffentlicher Abgaben (Gebühren, Beiträge, Steuern), den Erlass der Haushaltssatzung, die abschließende Entscheidung über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen, die Aufnahme von Krediten, die Übernahme von Bürgschaften etc. oder die Mitgliedschaft in kommunalen Zusammenschlüssen.

Ausschüsse Der Rat kann zur Vorbereitung seiner Beschlüsse eigene Ausschüsse bilden (§ 51 Abs. 1). Diese gelten anders als der Verwaltungsausschuss nicht als eigenes Organ. Die Sitzverteilung in den Ausschüssen regelt sich nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren. Hat eine Fraktion bzw. Gruppe danach keinen Sitz im Ausschuss erhalten, kann sie ein Ratsmitglied mit beratender Stimme in den Ausschuss entsenden (§ 51 Abs. 4).