Eidgenössische Volksinitiative «Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)»

Die eidgenössische Volksinitiative «Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)» war eine Volksinitiative der Schweizerischen Volkspartei (SVP). Sie kam zusammen mit einem direkten Gegenentwurf am 28. November 2010 zur Abstimmung und wurde mit einer Mehrheit von 52,9 Prozent der Stimmenden und 17,5 Ständen angenommen.Volksabstimmung vom 28.11.2010. In: Website der Bundesverwaltung (der hier angegebene Anteil der Ja- und Nein-Stimmen in Prozent geht von der Anzahl gültiger Stimmzettel aus; die gültige Prozentzahl ist die in der Kantonsübersicht genannte, die vom Total der Ja- und Nein-Stimmen ausgeht)

Die Initiative verlangt die Ausweisung von rechtmässig in der Schweiz anwesenden ausländischen Staatsbürgern, die rechtskräftig für eines aus einer Liste von Delikten verurteilt wurden (schwere Delikte gegen Leib und Leben sowie Sozialhilfemissbrauch, Drogenhandel und Einbruch). Sie bezog sich damit auf Ausländerkriminalität.

Bereits das Ausländergesetz von 2005 (AuG) sah die Möglichkeit der Ausweisung von Straftätern vor, diese Entscheidung lag aber in jedem Fall im Ermessen der zuständigen Behörden. Die Initianten wollten erreichen, dass bei bestimmten Delikten eine Verurteilung automatisch mit einer Ausweisung verbunden wird. Der eigentliche Vollzug der Ausweisung durch Ausschaffung wird (trotz des Titels) von der Initiative nicht berührt, sondern bleibt wie bisher durch Art. 69–71 AuG geregelt.

Der Gegenentwurf sah wie die Initiative die zwingende Ausweisung bei rechtskräftiger Verurteilung für schwere Delikte vor. Er schwächte aber die Forderung der Initiative nach zwingender Ausweisung bei Sozialhilfemissbrauch ab, indem in solchen Fällen eine Ausweisung erst bei Verhängung einer Freiheitsstrafe von mindestens 18 Monaten zwingend wird. Dagegen ging der Gegenentwurf über die Forderungen der Initiative hinaus, wo er eine zwingende Abschiebung bei Verhängung einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren (auch bei Kumulation kürzerer Freiheitsstrafen innerhalb einer Zeitspanne von zehn Jahren) vorsah, unabhängig von der Art des bestraften Delikts.

Am 15. Februar 2008 bestätigte die Bundeskanzlei, dass die Initiative mit 210'919 gültigen (von 212'028 total eingereichten) Unterschriften zustande gekommen ist.Eidgenössische Volksinitiative «für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)». In: Website der Bundesverwaltung (Bekanntmachungen der Departemente und der Ämter; PDF; 474 kB)

Die Initiative Inhalt und Wortlaut Die Initiative sah vor, dass in der Schweiz ansässige Ausländer ihr Aufenthaltsrecht verlieren, wenn sie rechtlich für schuldig befunden wurden, ein schweres Delikt begangen zu haben (Gewaltdelikte, Drogenhandel oder Einbruch), oder wenn sie missbräuchlich Sozialhilfe oder Leistungen der Sozialversicherungen bezogen haben. Das Einreiseverbot gilt für 5–15 Jahre, im Wiederholungsfall 20 Jahre.

Wie die 2009 angenommene Volksinitiative «Gegen den Bau von Minaretten» kam diese Initiative von der Schweizerischen Volkspartei (SVP).

Die Volksinitiative hatte folgenden Wortlaut:Wortlaut der Volksinitiative. In: Website der Bundeskanzlei

Staatsrechtliche Bedenken Einige Staatsrechtler hatten Zweifel an der Gültigkeit der Ausschaffungsinitiative geäussert, da sie zwingendes Völkerrecht verletze. Verletzt eine Initiative zwingendes Völkerrecht, so ist sie gemäss Abs. 3 Bundesverfassung von der Bundesversammlung für ungültig zu erklären. Zum zwingenden Völkerrecht zählt unter anderem das Non-Refoulement-Prinzip, das im vorliegenden Fall strittig war. Sowohl das Initiativkomitee als auch der Bundesrat vertraten die Auffassung, die Volksinitiative verstosse nicht gegen zwingendes Völkerrecht. Die Regelungen in den Absätzen 3 und 5 hätten laut dem Bundesrat zwar zur Folge, dass die Betroffenen sämtliche Rechtsansprüche verlören. Das Non-Refoulement-Gebot gewähre indes kein Aufenthaltsrecht, sondern schreibe vor, dass eine Person nicht in einen Staat zurückgewiesen werden dürfe, in dem ihr Verfolgung oder Folter drohe. Die Behörden könnten diese Verpflichtung im Rahmen der Umsetzung der Initiative ausreichend berücksichtigen. Die Bundesversammlung folgte dieser Ansicht.Botschaft des Bundesrates, S. 5103.

Die Initiative und die Ausführungsgesetzgebung verstossen aber gegen die Bundesverfassung und nicht zwingendes Völkerrecht. Insbesondere verletzt Absatz 3 das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2; Art. 36 Abs. 3 BV), das verlangt, dass die Umstände des Einzelfalls berücksichtigt werden. Der zwingende Ausweisungsautomatismus, der dem Richter keinen Spielraum überlässt, widerspricht der Verhältnismässigkeit direkt. Die Bestimmungen der Initiative greifen in die Grundrechte aus Art. 10 (persönliche Freiheit) und Art. 13 (Schutz des Familienlebens) der Bundesverfassung ein. Art. 13 ist betroffen, weil das Familienleben einer auszuweisenden Person potentiell verunmöglicht wird. Das ist namentlich dann der Fall, wenn ein Ausländer in der Schweiz lebt und Familie hat aufgrund einer Katalogstraftat in Art. 121 Abs. 3 des Landes verwiesen wird. Solche Grundrechtseingriffe müssen jedoch immer anhand ihrer Erforderlichkeit (existiert eine mildere, gleich effektive Massnahme?) und Zumutbarkeit (Verhältnis von Mittel und Zweck) zu messen. Art. 121 Abs. 3 schliesst indes eine solche Abwägung aus.Botschaft des Bundesrates, S. 5107.

Betroffen sind ausserdem etliche Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (Art. 8 EMRK; Art. 1 Zusatzprotokoll Nr. 7 zur EMRK) und anderer Menschenrechtsverträge (Art. 12 Abs. 4, Art. 13, Art. 17 UNO-Pakt II; Art. 3 und Art. 10 Abs. 2 KRK).Jörg Künzli / Walter Kälin: Das Verhältnismässigkeitsprinzip als Bestandteil des zwingenden Völkerrechts? Gedanken zu Art. 139 Abs. 3 BV. In: Jusletter 23. Juni 2014, Rn 2; Daniela Thurnherr: Art. 121 BV. In: St. Galler Kommentar. 4. Auflage, 2023, Rn. 46 ff.

Kontroverse um juristische Mängel Die Gegner der Initiative bemängelten, dass die Tatbestände «Einbruch» und «missbräuchlicher Leistungsbezug der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe» keine Tatbestände gemäss Schweizer Strafrecht seien. Die Befürworter hielten indessen fest, dass ohnehin ein Ausführungsgesetz zu erlassen und es Aufgabe des Gesetzgebers sei, die Initiative zu konkretisieren.

Anwendung auf EU-Bürger Neben staatsrechtlichen Bedenken wurden auch Einwände geäussert, die die Kompatibilität mit dem bestehenden Freizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union betreffen.

Die Freizügigkeit ist eines der sieben sektoriellen Abkommen der Bilateralen I. Am 1. Juli 2002 trat sie in Kraft, und alle geltenden Bestimmungen des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) im Bereich der Personenfreizügigkeit bis zu diesem Zeitpunkt wurden übernommen. Dies gilt aber nicht für die danach verfügten Bestimmungen.

Die Personenfreizügigkeit vermittelt einen individuellen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt für alle Bürger der Europäischen Union in der Schweiz. Dieser Anspruch kann unter bestimmten Voraussetzungen gemäss dem Abkommen beschränkt werden. Mögliche Voraussetzungen sind: der Schutz der öffentlichen Ordnung, die Sicherheit und die Gesundheit. Die Ausweisung entzieht das Recht auf freie Einreise und Aufenthalt. Sie ist eine Beschränkung dieses individuellen Anspruchs.

Die Definition des Begriffs «Schutz der öffentlichen Ordnung» kann für jedes Land eine andere Bedeutung haben. Für die Schweiz wurden diese Interpretationen bis zum 1. Juli 2002 durch die Judikative (EuGH) überprüft und festgelegt. Der «Schutz der öffentlichen Ordnung» entspricht dabei unter anderem dem Schutz der Art. 8–11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Gemäss Interpretation von «Foraus» muss eine Ausweisung aufgrund eines individuellen Fehlverhaltens eines EU-Ausländers verfügt werden. Sie darf aber nicht generalpräventiv eingesetzt werden.

Gemäss Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 64/221/EWG (welche jedoch für die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied nicht verbindlich ist und nicht in die Bilateralen übernommen wurde) reicht eine strafrechtliche Verurteilung nicht, um sich auf den Begriff «Schutz der öffentlichen Ordnung» zu berufen. Dazu braucht es zusätzlich: die Schwere der Straftat und das Vorliegen einer Wiederholungs- bzw. Rückfallgefahr für eine «Gefährdung der öffentlichen Ordnung».

Nach Foraus stellt Sozialhilfemissbrauch keine ausreichende Gefährdung für eine Ausweisung dar.

Ein Ausweisungsautomatismus wurde vom Europäischen Gerichtshof im Jahre 2007 In: EUR-Lex. für EU-Mitgliedstaaten verboten (Fall C-50/06 Kommission gegen die Niederlande). Gemäss Bilateralen ist die Rechtsprechung des EuGH nur bis 1. Juli 2002 für die Schweiz gültig. Somit ist das Verbot des Ausweisungsautomatismus für die Schweiz im Rahmen der Bilateralen nicht bindend.

Gegenentwurf Direkter Gegenentwurf

Der Bundesrat hatte beschlossen, die Volksinitiative «Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)» und als direkten Gegenentwurf den «Bundesbeschluss über die Aus- und Wegweisung krimineller Ausländerinnen und Ausländer im Rahmen der Bundesverfassung» am 28. November 2010 zur Abstimmung zu bringen.Bundesbeschluss über die Aus- und Wegweisung krimineller Ausländerinnen und Ausländer im Rahmen der Bundesverfassung (Gegenentwurf zur Volksinitiative «für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)») vom 10. Juni 2010. In: Website der Bundesverwaltung (PDF; 486 kB)

Der Gegenentwurf enthielt einen neuen Art. 121b «Aus- und Wegweisung» im Ausländer- und Asylrecht. Im Unterschied zur Initiative machte der Gegenentwurf die zwingende Ausweisung teilweise vom verhängten Strafmass abhängig: für schwere Delikte, die von einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr bedroht sind, zwingende Ausweisung bei rechtskräftiger Verurteilung (kein Unterschied zur Initiative) für Betrug oder andere Straftaten im Bereich der Sozialhilfe zwingende Ausweisung bei einer Freiheitsstrafe von mindestens 18 Monaten (Abschwächung der Initiative) für beliebige andere Delikte zwingende Ausweisung bei einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren (Verschärfung gegenüber der Initiative) Drogenhandel und Einbruchsdelikte werden nicht mehr gesondert genannt (das Delikt Einbruch existiert im Schweizer Strafrecht ohnehin nicht) und fallen unter die allgemeine Bestimmung von Ausweisung ab Freiheitsstrafen von zwei Jahren (Abschwächung der Initiative)

Daneben führte der Bundesbeschluss einen Art. 121a ins Ausländer- und Asylrecht, der den Begriff der «Integration» definiert.

Ursprünglicher indirekter Gegenentwurf des Bundesrates Der Bundesrat liess zur Initiative zunächst einen indirekten Gegenentwurf auf Gesetzesstufe erarbeiten, welcher die Bedenken gegenüber dem Völkerrecht und der Verfassung respektierte. Zusätzlich sollten einheitliche Integrationsstandards definiert werden, was auf Forderungen der Nationalräte Philipp Müller und Gerhard Pfister zurückzuführen war. Die Vernehmlassung wurde vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) unter Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf durchgeführt. Die Frist für Stellungnahmen durch Kantone und Parteien war auf den 15. April 2009 angesetzt.09.060. Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative). Volksinitiative. Änderung AuG. In: Curia Vista. Der indirekte Gegenvorschlag veränderte die Kriterien für eine Ausweisung (weder Initiative noch Gegenvorschlag betreffen die eigentliche «Ausschaffung») gegenüber der Initiative. Er enthielt die zwingende Ausschaffung für Freiheitsstrafen ab zwei Jahren. Unter dieses Kriterium fielen in der Schweiz 2007 ca. 200 Ausländer.Bericht zur Änderung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer als indirekter Gegenvorschlag zur «Ausschaffungsinitiative». In: Bundesamt für Migration (heute Staatssekretariat für Migration). Januar 2009 (PDF; 219 kB) Auf den indirekten Gegenvorschlag wurde schliesslich zugunsten des direkten Gegenvorschlags verzichtet.