Als systemrelevant ( oder – auf Berufe und Infrastrukturen bezogen – oder ; englisches Schlagwort dazu – bezogen auf Unternehmen – , ) werden Unternehmen, kritische Infrastrukturen oder Berufe bezeichnet, die eine derart bedeutende volkswirtschaftliche oder infrastrukturelle Rolle in einem Staat spielen, dass ihre Insolvenz oder Systemrisiken nicht hingenommen werden können oder ihre Dienstleistung besonders geschützt werden muss.

Begriffsentwicklung Der heutige Begriff der Systemrelevanz erfuhr eine sukzessive Erweiterung seines Begriffsinhalts. Er entwickelte sich vom „Totschlagargument“Angelika Amend: Das Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz oder der Bedeutungsverlust des Insolvenzrechts, in: ZIP, 2009, S. 594. zum diffusen „Zauberwort“.Daniel Zimmer, Florian Fuchs: Die Bank in Krise und Insolvenz, in: ZGR, 2010, S. 600. Im Oktober 1997 erhob eine Regierungskommission in den USA auch kritische Infrastrukturen zur Systemrelevanz. Während der Begriff bis 2009 ausschließlich für Großbanken galt, erweiterte ihn der damalige Chef der Federal Reserve, Ben Bernanke, im März 2009 von „groß“ () zu „groß und komplex“ () zu „systemisch kritisch“ (), letztlich zu „systemisch bedeutend“ ().Jacob Kleinow: Systemrelevante Finanzinstitute. 2016, S. 26. Die Betriebsgröße (Bilanzsumme, Geschäftsvolumen, Marktanteil, Marktmacht) alleine ist heute nicht mehr entscheidend, auch der Vernetzungsgrad (), Finanzkonglomerate, Versicherer oder Nichtbanken-Großunternehmen wurden zum Begriffsinhalt erhoben. Der Begriff stieg auf „vom wirtschaftlichen Befund zur rechtlichen Kategorie“.Peter O. Mülbert: Systemrelevanz, in: Ulrich Burgard u. a. (Hrsg.), Festschrift für Uwe H. Schneider, 2011, S. 858.

Besondere Aufmerksamkeit erfährt die Frage der Systemrelevanz insbesondere in der Finanzbranche, wo die Insolvenz von Kreditinstituten, Versicherungen oder sonstigen Finanzdienstleistern die Stabilität des gesamten Finanzsystems bedrohen kann. Angesichts der Sonderrolle der Finanzwirtschaft für die Realwirtschaft können entsprechende Insolvenzen auch zu massiven Verwerfungen in der Realökonomie führen. Eine solche drohende Insolvenz wird unter Umständen mit öffentlichen Mitteln durch eine Rettungsaktion abgewendet.

Auch Staaten können als systemrelevant gelten. Zu besonderen Problemen führt dabei die Zahlungsunfähigkeit eines Staates, der Mitglied einer Währungsunion (wie die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion) ist und nicht länger über eine eigene Geldpolitik verfügt. Auch hier stellt sich die Frage nach der Rettung durch andere Staaten.

Geschichte Too big to fail Der Begriff stammt aus den USA, wo eine staatliche Rettungsaktion () von New York City im August 1914 als erstes Beispiel für Too big to fail in der amerikanischen Finanzwelt gilt.William L. Silber: When Washington Shut Down Wall Street: The Great Financial Crisis of 1914 and the Origins of America’s Monetary Supremacy. 2007, S. 49. Es begann damals mit der Schließung der New York Stock Exchange, die erst am 12. Dezember 1914 wiedereröffnet werden konnte. Die Stadt war zu einem großen Teil in britischen Pfund verschuldet und später nicht mehr in der Lage, wegen fehlender US-Dollars die Devisen für die Anleihebedienung zu beschaffen; kurz vor ihrer Insolvenz sprang das US-Finanzministerium ein und sorgte für die Rückzahlung. Die Stadt erlebte im Dezember 1975 eine zweite Rettungsaktion, als in letzter Minute Präsident Gerald Ford von seiner zunächst ablehnenden Haltung () abrückte.

Mit dem Federal Deposit Insurance Act vom 17. August 1950 erhielt die FDIC das Recht, zur Rettung von Finanzunternehmen Kredite und Eigenmittel zur Verfügung zu stellen (), wenn dies zur Erhaltung der Stabilität des Finanzsystems notwendig sei. Jedoch wurde diese Option erst 1969 zum ersten Mal genutzt und nachfolgend nur sehr selten angewandt.Christopher Riegger, Hal B. Heaton: Commercial Banking Regulation. Website der Marriott School an der Brigham Young University, 2007 (PDF; 312 KB) Einen statistischen Überblick gibt die folgende Tabelle des FDIC.Open Bank Assistance Transactions. In: Federal Deposit Insurance Corporation: Resolutions Handbook. 2003, S. 47–56 () Im Mai 1984 wurde die siebtgrößte Bank der USA, die Continental Illinois National Bank and Trust Company, als „too big to fail“ gerettet. Die zuvor im Mai 1982 in eine Krise geratene, regionale Penn Square Bank wurde hingegen nicht gerettet und ging im Mai 1982 in Konkurs.Lynne Pierson Doti: Penn Square Bank. In: Oklahoma Historical Society (Hrsg.): Encyclopedia of Oklahoma History and Culture. 2007. Damit gab es Indizien, die darauf hindeuteten, dass die Betriebsgröße das alleinige Selektionskriterium bei staatlichen Rettungsaktionen im Bankensektor sei. Das gilt jedoch nicht uneingeschränkt, wie die Insolvenzen von Lehman Brothers und Washington Mutual (die größte US-Bausparkasse) im September 2008 zeigen (Washington Mutual musste an JPMorgan notverkauft werden, die viertgrößte Investmentbank Lehman wurde liquidiert).

Weitere jüngere Beispiele sind Rettungsmaßnahmen im Rahmen der Finanzkrise ab 2007, etwa für Fannie Mae und Freddie Mac.Gretchen Morgenson: Borrowers and Bankers: A Great Divide. In: The New York Times. 25. Juli 2008

Die Krise wurde verfilmt und im Jahr 2011 als Too Big to Fail – Die große Krise veröffentlicht.

Systemrelevanz Bei Kreditinstituten hat sich seit der Finanzkrise ab 2007 für die Rettung von angeschlagenen Kreditinstituten der Ausdruck „systemrelevant“, „systemtragend“ oder „systemisch“Eckhard Hein, Gustav Horn, Heike Joebges, Silke Tober, Till van Treeck, Rudolf Zwiener: Finanzmarktkrise: Erste Hilfe und langfristige Prävention, Update vom 22. Oktober 2008 (PDF; 101 kB). IMK Policy Brief Oktober 2008 herausgebildet. Das rettenswerte Institut (oder eine Institutsgruppe) eines Staates spielt wegen der Größe oder der Bedeutung eine besondere Rolle im Rahmen des Kreditwesens und darf deshalb bei etwaigen Staatshilfen als erstes mit einer Staatshilfe rechnen. Was „systemrelevant“ konkret bedeutet, ist aufsichtsrechtlich für Deutschland definiert.Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank (AufsichtsRL) vom 28. Februar 2008. Systemrelevant sind danach Institute, deren Bestandsgefährdung aufgrund ihrer Größe, der Intensität ihrer Interbankenbeziehungen und ihrer engen Verflechtung mit dem Ausland erhebliche negative Folgeeffekte bei anderen Kreditinstituten auslösen und zu einer Instabilität des Finanzsystems führen könnte. Die Einstufung als systemrelevantes Institut erfolgt einvernehmlich zwischen BaFin und Bundesbank. Der Begriff „systemrelevant“ ist mithin inhaltlich ein Synonym für die Finanzdoktrin too big to fail.

Je größer das Unternehmen (Betriebsgröße von Großunternehmen), desto stärker sind die Wirkungen auf andere Wirtschaftssubjekte. In diesen Fällen wird es mit erhöhter Wahrscheinlichkeit zu Rettungsaktionen durch Gläubiger, Wettbewerber oder den StaatZu Italien vgl. Christian Siedenbiedel faz.net vom 2. März 2013: „Die Wette auf Italien“ kommen, um diese Auswirkungen zu vermindern oder gar zu beseitigen. Daher wird vielfach vermutet, dass Unternehmen ab einer bestimmten Größe systemrelevant werden und damit nicht mehr zahlungsunfähig werden dürfen.

Im März 2009 hatte der Chef der amerikanischen Notenbank Ben Bernanke darauf aufmerksam gemacht, dass der Staat in einer Krise starke Motivation besitzt, die Insolvenz großer, untereinander verbundener Unternehmen wegen der negativen Auswirkungen eines Ausfalls zu verhindern.Board of Governernors of the Federal Reserve System, Rede im Council on Foreign Relations, Washington, D.C., 10. März 2009 Gleichzeitig hat er jedoch betont, dass es unerwünschte Effekte bei Marktteilnehmern gebe, wenn ein bestimmtes Unternehmen als too big to fail eingestuft würde: Die Marktdisziplin wird vermindert und exzessive Risikobereitschaft wird gefördert. Es wird ein künstlicher Wachstumsanreiz geschaffen, um als too big to fail klassifiziert zu werden. Kleinunternehmen geraten ins Abseits, weil sie größenbedingt nicht mit einer Rettungsaktion rechnen können. Staatliche Rettungsaktionen sind für den Steuerzahler meist teuer (unter glücklichen Umständen könne sie auch lukrativ seinReuters – vom 7. Dezember 2010) wie Citigroup, AIG, Freddie Mac und weitere bewiesen haben.

Auch bei der Stützung durch den Finanzmarktstabilisierungsfonds spielte die Bedeutung des Unternehmens für die Finanzmarktstabilität eine Rolle, wobei sich allerdings auch vergleichsweise kleine Banken als systemrelevant durchsetzen konnten, um Garantien und Kapital aus dem Bankenrettungsfonds zu erhalten. Das Gleiche gilt für die Diskussion über eine Bankenabgabe, bei der große Unternehmen höhere Steuersätze tragen sollen.

Contagion-Effekt Der Interbankenhandel bietet den Kreditinstituten weltweit die Möglichkeit, sich so stark untereinander zu vernetzen, dass sie sich selbst als „zu vernetzt, um unterzugehen“ präsentieren können (englisch ). Dies kann dazu führen, dass Regierungen aus Furcht vor den Folgen von Ansteckungseffekten (Contagion) genau abwägen würden, ob sie eine stark vernetzte Bank bankrottgehen lassen. Hierdurch entstehen Fehlanreize (auch bekannt als "moralisches Risiko"). Denn durch die Eingehung niedriger Netto-, aber hoher Bruttopositionen insbesondere bei Derivaten können sich Banken selbst eine implizite Existenzgarantie konstruieren, und zwar insbesondere dann, wenn sie ansonsten nicht groß genug sind, um als systemrelevant zu gelten. Im März 2008 wurde beispielsweise die kleine und eher unbedeutende Investmentbank Bear Stearns gerettet, weil sie als zu vernetzt angesehen wurde. Je mehr Kreditderivate (insbesondere Credit Default Swaps) eine Bank als Sicherungsgeber verkauft, desto höher ist mithin auch die Wahrscheinlichkeit, dass das Institut im Notfall vom Staat gerettet wird. Ist also ein Kreditinstitut nicht too big to fail, so besitzt es dennoch Rettungschancen, wenn es too interconnected to fail ist.

Rechtsfragen

Systemrelevanz ist ein Rechtsbegriff, der ausschließlich im Bankrecht vorkommt. Das im Oktober 2008 erlassene Gesetz zur Errichtung eines Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMStFG) spricht in Abs. 1 FMStFG noch von „der Bedeutung des … Unternehmens des Finanzsektors für die Finanzmarktstabilität“. In Abs. 2 KWG sind Kriterien für die Systemrelevanz aufgezählt, und zwar die Größe der Gruppe, grenzüberschreitende Aktivitäten der Gruppe, Vernetztheit der Gruppe mit dem Finanzsystem, Ersetzbarkeit hinsichtlich der angebotenen Dienstleistungen und Finanzinfrastruktureinrichtungen der Gruppe, Komplexität der Gruppe sowie gemäß Abs. 2 Nr. 2 KWG die wirtschaftliche Bedeutung für den Europäischen Wirtschaftsraum und die Bundesrepublik Deutschland. Das überwiegend im Januar 2011 in Kraft getretene Restrukturierungsgesetz sprach noch davon, dass die „Bestandsgefährdung“ zu einer „Systemgefährdung“ führen könne (§ 48b KWG a. F.). Erst das im Januar 2015 in Kraft getretene Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) erhob die Systemrelevanz zum Rechtsbegriff. Ein Institut ist nach Abs. 1 SAG potentiell systemgefährdend, wenn es entweder ein global systemrelevantes Institut nach § 10f KWG oder ein anderweitig systemrelevantes Institut nach § 10g KWG ist oder wenn für dieses Institut keine vereinfachten Anforderungen gemäß den Kriterien nach Abs. 2 SAG festgesetzt werden können.