UN-Ausschuss gegen Folter

Der Ausschuss gegen Folter (, CAT) ist ein von der UNO eingesetztes Kontrollorgan, welches die Umsetzung und Einhaltung des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (Antifolterkonvention, FoK) durch die Vertragsstaaten überwacht. Stellt er bei der Kontrolle Mängel fest, kann er den Staaten Vorschläge und Empfehlungen unterbreiten, wie sie die Umsetzung des Vertrags verbessern können (Art. 62 Abs. 3 UN-Charta). Der CAT setzt sich aus 10 Sachverständigen zusammen und tagt viermal jährlich in Genf.

Neben dem Ausschuss gegen Folter gibt es auch den Unterausschuss zur Verhütung von Folter (SPT), welcher die Einhaltung des Fakultativprotokolls (OPCAT) zur Antifolterkonvention überwacht.

Aufgaben und Tätigkeiten Die Schaffung des Ausschusses und dessen Aufgaben sind im Teil II FoK enthalten. Seine Zuständigkeit bezieht sich ausschließlich auf Staaten, welche die entsprechenden Abkommen ratifiziertenDer Staat ist erst nach der Ratifizierung völkerrechtlich verpflichtet, den Vertrag einzuhalten. In Deutschland gilt das dualistische System, in welchem der Vertrag zuerst in nationales Recht transformatiert werden muss, bevor es justiziabel wird. In Lichtenstein, Österreich und der Schweiz gilt das monistische System, wonach der Vertrag mit der Ratifikation sogleich anwendbar wird. (Art. 25 FoK), dazu ist es auch abhängig davon, welche Erklärungen und Vorbehaltelaut Art. 2 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (WVK) ist ein «Vorbehalt» eine von einem Staat beim Beitritt zu einem Vertrag abgegebene einseitige Erklärung, durch die der Staat bezweckt, die Rechtswirkung einzelner Vertragsbestimmungen in der Anwendung auf diesen Staat auszuschließen oder zu ändern die Staaten bei Vertragsabschluss machten. So machte u. a. Pakistan wegen der Sharia Vorbehalte zu den Artikeln 3, 4, 6, 8, 12, 13, 16, 28 und 30 FoK. Nach heftigem Protest durch die westlichen Staaten zogen Pakistan die Vorbehalte zu Art. 3, 4, 6, 12, 13, 16 FoK zurück. Auch die USA machte unzählige Vorbehalte und Uminterpretationen.

Seine diesbezügliche Aufgaben beziehen sich auf: Staatenberichte, gem. Art. 19 FoK Untersuchungsverfahren gem. Art. 20 FoK Staatenbeschwerden gem. Art. 21 FoK Individualbeschwerden gem. Art. 22 FoK

Vertragsgrundlage Die Antifolterkonvention (FoK) ist ein von der UNO geschaffenes Menschenrechtsabkommen. Der Vertragsentwurf wurde am 9. Dezember 1975 bei der UNO eingereicht und nach Abänderungen am 10. Dezember 1984 wurde sie von der UN-Generalversammlung verabschiedet wurde (Resolution 39/46) und trat am 26. Juni 1987 völkerrechtlich in Kraft. Laut Präambel der FoK ist die Grundlage dieses Abkommens das in Art. 7 i. V. m. Art. 4 Abs. 2 IPbpR als zwingendes Völkerrecht definiert Folterverbot. Durch die FoK wurde das absolute Folterverbot konkretisiert. Art. 1 FoK Die Definition von Folter, enthält auch Weisse Folter Art. 3 FoK Ausweisungsverbot bei drohender Folter (non-refoulement) Art. 4 FoK Folter ist eine Straftat Art. 12 FoK Untersuchungspflicht Art. 13 FoK Schaffung einer unabhängigen Untersuchungs- und Beschwerdestelle Art. 14 FoK Entschädigung, Schadenersatz Art. 16 FoK Unmenschliche, erniedrigende Behandlung

Laut Definition ist Folter eine Tat, welche von Staatsorganen begangen wird - wenn diese Tat durch Dritte begangen wird, handelt es sich um Körperverletzung, auch wenn das Tatmotiv dasselbe ist.

Die FoK legt fest, dass jeder, der der Ansicht ist, es liege ein Verstoß gegen das Folterverbot durch Beamte vor, sich an die dafür zuständige Untersuchungsstelle wenden kann (Art. 13 & 16 FoK), bei Körperverletzung durch Dritte, wäre die Polizei dafür zuständig. Zu diesem Zweck wurde von der UNO das Istanbul-Protokoll zur Untersuchung und Dokumentation von Folter geschaffen. Die wenigsten Staaten haben diese Stelle geschaffen, da sie nicht gegen sich selbst ermitteln wollen.

Das absolute Folterverbot führte dazu, dass die Staaten hauptsächlich Weiße Folter anwenden, damit ihnen nichts nachgewiesen werden kann, so wie bspw. die USA in Abu Graib. Wenn es diese Untersuchungsstelle nicht gibt, muss der Betroffene gegen den Staat ermitteln und Beweise erheben. Wenn alle innerstaatlichen Rechtsbehelfe erschöpft sind, kann er sich mit einer Beschwerde an den Ausschuss wenden, welcher die Beschwerde wegen fehlender Beweise nicht entgegennimmt.

Im Entwurf war das non-refoulement – Prinzip (Art. 3 FoK) noch nicht enthalten und wurde von der GA hinzugefügt. Der Ausschuss prüft zum größten Teil Beschwerden wegen Verstoßes gegen diese Bestimmung.

Ratifikationen Bei deren Ratifikation des Abkommens mussten die Staaten dem Staaten- und Individualbeschwerdeverfahren ausdrücklich zustimmen, das Untersuchungsverfahren und den Intern. Gerichtshof mussten sie ausdrücklich ablehnen, wenn sie damit nicht einverstanden waren, so wie bspw. Polen.

deutschsprachige Länder Antifolterkonvention 01.10.1990 02.11.1990 29.07.1987 02.12.1986 Untersuchungsverfahren (Art. 20 FoK) kein Vorbehalt kein Vorbehalt kein Vorbehalt kein Vorbehalt Staatenbeschwerden (21 FoK) ja ja ja ja Individualbeschwerden (Art. 22 FoK) ja ja ja ja Intern. Gerichtshof (Art. 30 FoK) kein Vorbehalt kein Vorbehalt kein Vorbehalt kein Vorbehalt Keiner dieser Staaten hat die unabhängige Untersuchungs- und Beschwerdestelle geschaffen, womit es bei Folter keinen wirksamen Rechtsbehelf gibt.

Verfahrensordnung des CAT Zur Ausführung seiner in Teil II FoK definierten Aufgaben, erstellte der Ausschuss eine Verfahrensordnung – VerfO (engl. Rules of procedure) in welcher die Organisation, Verfahrensabläufe und Zuständigkeiten beim Ausschuss geregelt wurden (Art. 18 Abs. 2 FoK). Sie beruht auch auf der Addis Ababa Richtlinie über die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der UN-Vertragsorgane.

Sie besteht aus 2 Teilen, dem Teil I. Allgemeine Bestimmungen und Teil II. Bestimmungen im Zusammenhang mit den Aufgaben des Ausschusses. Dazu ist es weiter unterteilt in 19 Kapitel und enthält 121 Regeln (Version CAT/C/3/Rev.6). Diese sind durchnummeriert und bei einer Revision der VerfO erhalten die Regeln neue Nummern.

In der Revision am 21. Februar 2011 wurde im Kap. 17 und 21 ein Anschlussverfahren (Follow-up) zur Überprüfung der Umsetzung der Empfehlungen des Ausschusses eingeführt, da er feststellte, dass die Staaten seine Empfehlungen ignorierten.

Die maßgeblichen Kapitel der VerfO sind: Kap. 17. Berichte der Vertragsstaaten nach Art. 19 FoK Kap. 19. Untersuchungsverfahren nach Art. 20 FoK Kap. 20. Behandlung von Staatenbeschwerden nach Art. 21 FoK Kap. 21. Prüfung von Individualbeschwerden nach Art. 22 FoK

Prüfung der Staatenberichte Die überwiegende Tätigkeit besteht in der Prüfung der Rechenschaftsberichte der Vertragsstaaten, in welchen diese darlegen müssen, wie sie den Vertrag umsetzten (Art. 19 FoK). Der Ablauf der Prüfung ist im Kap. 17 der VerfO geregelt. Die Staaten müssen innerhalb eines Jahres nach Vertragsabschluss beim Ausschuss einen Erstbericht (engl. Initial report) einreichen, danach etwa alle vier Jahre einen periodischen Staatenbericht (engl. Periodical reports). Wenn ein Staat keinen Bericht einreicht, so vermerkt der Ausschuss dies in seinem Jahresbericht an die UN-Generalversammlung (Regel 67 VerfO).

Wegen Überlastung der Ausschüsse wurde von der UN-Generalversammlung das vereinfachte Staatenberichtsverfahren (engl. Simplified Reporting procedure) eingeführt. Wenn bei der letzten Prüfung eines Staatenberichts keine erheblichen Mängel festgestellt wurden, kann der Ausschuss nun das vereinfachte Verfahren durchführen, in welchem er den Vertragsstaaten eine Liste mit Fragen zustellt (, LOIPR), dessen Antworten (engl. Replies to LOIs) gelten dann als periodische Staatenberichte (Regel 66 VerfO).

Am Staatenberichtsverfahren können sich auch Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und nationalen Menschenrechtsorganisationen (NHRIs) aktiv beteiligen und Parallelberichte zu den Staatenberichten einreichen, um eine unzureichende Umsetzung des Zivilpaktes durch die Vertragsstaaten aufzuzeigen. Dabei können Lücken oder Fehler des Staatenberichts verdeutlicht und auf Defizite hingewiesen werden.

Die Berichtsprüfung findet in öffentlichen Sitzungen statt, in welcher der Ausschuss prüft, ob der Vertragsstaat die Antifolterkonvention korrekt umsetzte und wie er bestehende Mängel beheben könnte (Regel 70 VerfO). Für die Teilnahme Dritter an der öffentlichen Verhandlung ist eine Zulassung erforderlich (engl. Accreditation).

Wenn ein Staat trotz Mahnung keinen Bericht einreicht, so prüft der Ausschuss die Umsetzung der FoK aufgrund der von den NGOs und NHRIs eingereichten Parallelberichte und vermerkt dies in seinem Jahresbericht an die UN-Generalversammlung (Regel 67 VerfO).

Stellt der Ausschuss bei der Berichtsprüfung fest, dass der Staat das Abkommen ungenügend umsetzte, so kann er ihm Vorschläge zur Behebung der Mängel unterbreiten (Art. 19 Abs. 3 FoK, Regel 71 VerfO). Diese Vorschläge werden als Abschließenden Beobachtungen (engl. Concluding Observations) bezeichnet.

Diese Vorschläge des CCPR sind rechtlich nicht bindend, die Umsetzung kann nicht erzwungen werden und es ist nur ein Anschlussverfahren (engl. Follow-up) vorgesehen, in welchem ein Berichterstatter die Umsetzung durch den Staat prüft (Regel 72 VerfO). Gegebenenfalls werden beim nächsten Staatenbericht wieder dieselben Vorschläge gemacht.

Da einige Staaten keine oder verspätet ihre Berichte einreichen, erstellte das UN-Hochkommissariat für Menschenrechte (UNHCHR), eine Liste mit den Staaten die ihre Berichte pünktlich einreichen (z. B. Italien, die Schweiz usw.) und eine Liste mit denjenigen die in Verzug sind (z. B. Deutschland, Lichtenstein, Österreich, der Vatikan etc.).

Untersuchungsverfahren Die Antifolterkonvention beinhaltet ebenfalls ein Untersuchungsverfahren (engl. Inquiry procedure) welches dem Ausschuss die Befugnis gibt, Untersuchungen durchzuführen, wenn zuverlässige Informationen über schwerwiegende oder systematische Verstöße gegen die Antifolterkonvention durch einen Vertragsstaat vorliegen, die Mitwirkung des betreffenden Vertragsstaats wird dabei angestrebt (Art. 20 FoK). Dieses Untersuchungsverfahren ist im Kapitel 19 der VerfO geregelt. Die Voraussetzung dazu ist, dass der Staat bei der Ratifikation des Vertrags dies ausdrücklich ablehnte (Art. 28 Abs. 1 FoK).

Der Staat wird vom Ausschuss gebeten beim Untersuchungsverfahren mitzuwirken und Angaben zu diesen Verdächtigungen zu machen (Art. 20 Abs. 1 FoK, Regel 82 ff VerfO). Zuerst werden die erhaltenen Informationen geprüft (Regel 81 ff. VerfO) und falls sich der Verdacht erhärtete, wird eine Untersuchung durchgeführt, dabei kann der Ausschuss auch vor Ort im betroffenen Staat Abklärungen vornehmen, sofern der Staat dem zustimmt. Nach Abschluss der Untersuchung übermittelt der Ausschuss dem betroffenen Staat den Untersuchungsbericht und falls er Missstände feststellte, entsprechende Empfehlungen, wie diese zu beheben seien (Regel 89 VerfO).

Bisher wurden 10 solcher Untersuchungen durchgeführt. Dies waren: Ägypten (2017), Libanon (2014), Nepal (2012), Brasilien (2008), Serbien und Montenegro (2004), Mexico (2003), Sri Lanka (2002), Peru (2001), Ägypten (1996), Türkei (1994).

Die Empfehlungen des Ausschusses sind rechtlich nicht bindend, ihre Umsetzung kann nicht erzwungen werden. Abgesehen davon, dass er ein Anschlussverfahren (Follow-up) zur Überprüfung der Umsetzung der Empfehlungen durchführen kann oder beim nächsten Staatenbericht deren Umsetzung thematisiert wird, sind keine weiteren Maßnahmen vorgesehen (Art. 20 Abs. 5 FoK, Regel 90 VerfO).