Grundrechte (Schweiz)

Grundrechte werden in der Schweiz hauptsächlich durch die Bundesverfassung (BV) und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) garantiert. Sie stehen dem Individuum und in eingeschränktem Mass juristischen Personen zu. An sie gebunden sind sämtliche Hoheitsträger und Unternehmen, die in staatlichem Auftrag handeln. Grundrechte dienen in erster Linie dem Schutz elementarer Ausprägungen des menschlichen Daseins wie der körperlichen Unversehrtheit und der Meinungsäusserungsfreiheit. Abgesehen von diesen Freiheitsrechten werden grundlegende rechtsstaatliche Garantien (Diskriminierungsverbot und der Schutz vor staatlicher Willkür), Verfahrensgrundrechte und politische Rechte verbrieft.

Historisch hat sich das Verständnis, was Grundrechte sind und wie sie gelten, stark gewandelt. Bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts wurde fast ausschliesslich ihr subjektiver Charakter betont: Grundrechte bilden einen privaten Lebensbereich, auf den der Staat keinen Zugriff hat. Unter dem Einfluss der deutschen Rechtswissenschaft, aber auch wegen der Erfahrungen aus der Shoah wurde der Geltungsbereich der Grundrechte ausgebaut. Zunehmend wurde ihr Charakter als tragende Grundwerte der Schweizer Rechtsordnung anerkannt. Ein allein subjektives Grundrechtsverständnis reicht nicht aus, um die Grundrechte effektiv verwirklichen zu können. Vielmehr müssen sie zusätzlich als objektives Recht im Erlass und in der Auslegung des einfachen Rechts (Gesetze und Verordnungen) berücksichtigt werden. Als Folge dieser Grundrechtstheorie wurden staatliche Schutzpflichten und eine mittelbare Drittwirkung entwickelt.

Wenngleich Grundrechte elementare Erscheinungen des menschlichen Lebens schützen, können Situationen eintreten, in denen in den Schutzbereich des Freiheitsrechts eingegriffen wird. Erlaubt ist das nur, wenn eine gesetzliche Grundlage und ein öffentliches Interesse – darin eingeschlossen ist der Grundrechtsschutz Dritter – besteht. Überdies muss jede Grundrechtseinschränkung verhältnismässig, d. h. geeignet, erforderlich und zumutbar, sein und darf den Kerngehalt des Grundrechts nicht antasten.

Damit die Grundrechte tatsächlich verwirklicht werden, reicht eine Garantie in der Verfassung nicht aus. Es braucht effektive Mechanismen zur gerichtlichen Durchsetzung. In der Schweiz übernehmen diese Aufgabe primär die kantonalen Gerichte, deren Urteile vor dem Bundesgericht angefochten werden können. Bundesgesetze sind der Beurteilung durch das Bundesgericht entzogen ( BV). In diesem Bereich sind die Grundrechte nur gewahrt, wenn die Bundesversammlung sie achtet oder ein von Stimmberechtigten ergriffenes Referendum gegen ein allfällig grundrechtswidriges Bundesgesetz in der Volksabstimmung erfolgreich ist. Wenn Grundrechte der Europäischen Menschenrechtskonvention mutmasslich verletzt wurden, steht die Beschwerde an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte offen.

Historische Entwicklung Alte Eidgenossenschaft Mit dem Dreissigjährigen Krieg veränderte sich die europäische Staatenwelt drastisch. Nach dem Westfälischen Frieden 1648 entstanden Territorialstaaten, die Souveränität beanspruchten. Damit wollten sie sich in der heranwachsenden internationalen Ordnung als feste Grössen etablieren. Die Schweiz gehörte nicht zu diesen souveränen Staaten. Es handelte sich bei der Alten Eidgenossenschaft um ein seit dem 15. Jahrhundert konsolidiertes Bündnisgeflecht zwischen den heutigen Kantonen. Abgesehen von der Tagsatzung existierte kein eidgenössisches Organ und auch keine Verfassung als Grundordnung für die Bündnisse. Grund- und Individualrechte gab es nur, wenn sie die einzelnen Kantone gewährten. Die Struktur innerhalb der Kantone war aristokratisch und mittelalterlich. Wenige Patrizierfamilien oder Zünfte hatten die gesamte politische Macht in sich vereint, und die Kantonsbürger waren oft ihrer Willkür ausgesetzt.

Die Ereignisse der Französischen Revolution hatten auch Auswirkungen auf die Schweiz. In den Untertanengebieten kam es zu Aufständen, in denen sich die Untertanen auf die in der Menschenrechtserklärung (1789) verbriefte Rechtsgleichheit bezogen. Die Erklärung der Menschenrechte war der entscheidende Impuls, Grundrechte explizit und systematisch zu gewährleisten. Ihr Einfluss auf die Schweiz spiegelte sich im Wesentlichen in der helvetischen Verfassung und der Mediationsakte wider.

Vom Ende des Ancien Régime bis zur Bundesverfassung 1848 Französische Hegemonie Der Einfall der Franzosen 1798 beendete das Ancien Régime. Am 12. April 1798 trat die von Frankreich aufgezwungene Verfassung in Kraft, die stark an die französische Direktorialverfassung angelehnt war. Diese erste helvetische Verfassung war die erste geschriebene Verfassung der Schweiz überhaupt. Mit deren Inkrafttreten entstand die Helvetische Republik – ein französischer Vasallenstaat. Die erste helvetische Verfassung von 1798 machte aus der Alten Eidgenossenschaft einen nationalen, zentralistisch organisierten Einheitsstaat, der auf den Prinzipien der Rechtsgleichheit, der Volkssouveränität und der Gewaltenteilung beruhte. Die Helvetik scheiterte, weil der Zentralismus in der Schweiz auf überwältigenden Widerstand stiess. 1802 flohen die französischen Truppen.

Die helvetische Verfassung war grundrechtsgeschichtlich revolutionär, weil zum ersten Mal in der Schweiz flächendeckend gewisse Grundrechte gewährt wurden, darunter das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 5), Religionsfreiheit (Art. 6), Presse- (Art. 7) und Informationsfreiheit (Art. 7) sowie das Recht auf Privateigentum (Art. 9). Zudem wurde zum ersten Mal eine allgemeine Schweizer Staatsbürgerschaft eingeführt (Art. 19).

Die Rechtsgleichheit (Art. 8) war jedoch die grösste Errungenschaft der Helvetik. Artikel 8 schaffte die rechtlichen Unterschiede zwischen den Ständen und die Leibeigenschaft ab. Nicht in den Genuss gleicher Rechte kamen die Frauen. Die Juden mussten zwar keine Judensteuer mehr zahlen. Ihnen wurde jedoch weiterhin das Bürgerrecht verwehrt. Die niedergelassenen Ausländer waren den helvetischen Staatsbürgern privatrechtlich gleichgestellt. Das Strafrecht nahm den Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf, schränkte die richterliche Willkür ein und gestaltete einen humaneren Strafvollzug.

Nach dem Scheitern der Helvetik wollte Napoleon eine stabile Schweiz errichten, die ihm als Pufferstaat gegenüber Österreich und Preußen dienen sollte. Die Zeit der Mediation brach an. In der Verfassung, der Mediationsakte, anerkannte Napoleon das ausgeprägte Bedürfnis der Schweizer nach Dezentralisierung. Unter grundrechtlichen Gesichtspunkten betrachtet war die Mediation ein Schritt rückwärts. Das 1798 eingeführte allgemeine Wahlrecht wurde stark eingeschränkt; aktives und passives Wahlrecht waren in vielen Kantonen an das Vermögen geknüpft (Zensuswahlrecht). Auch die Pressefreiheit wurde mit der Einführung flächendeckender Zensur durch Frankreich abgeschafft. Der Glaubenszwang wurde wieder eingeführt, der Laizismus der Helvetik abgeschafft und die Rechtsgleichheit teilweise aufgehoben. Die Niederlassungsfreiheit musste auf Druck Frankreichs beibehalten werden.

Restauration Mit dem Fall Napoleons endete die verfassungsrechtliche Ordnung unter der Mediationsakte; sie wurde 1813 durch zehn alte Kantone ausser Kraft gesetzt und durch fünf Übergangsartikel ersetzt. Dadurch erlangte die Schweiz jedoch noch keine Unabhängigkeit. Die Grossmächte der europäischen Pentarchie erliessen eine neue Verfassung für die Schweiz: den Bundesvertrag (1815). Er stellte im Wesentlichen eine gekürzte Fassung der Mediationsakte dar, die das zentralstaatliche Element noch weiter zurückdrängte. Das Schweizer Bürgerrecht wurde abgeschafft; übrig blieb ein lockerer Staatenbund. Der Bundesvertrag stellte die verfassungsrechtliche Grundordnung bis 1848 dar.

Die Zeit von 1815 bis 1830 unter dem Regime des Bundesvertrags wird als Restauration bezeichnet, da die politischen Bestrebungen allesamt auf die Wiederherstellung der Ordnung in der Alten Eidgenossenschaft abzielten. Das gelang auch in weiten Teilen. Auf kantonaler Ebene bedeutete die Restauration vor allem einen Rückschritt in die Ungleichheit des Ancien Régimes. Die in der Helvetik erfolgte Aufhebung der Untertanengebiete blieb zwar bestehen, und auch in vormaligen Zunftorten wie Zürich, Basel und Schaffhausen existierte eine Gleichheitsgarantie. Die Landbürger waren in Handel und Gewerbe gegenüber den Städtern jedoch benachteiligt; aktives und passives Wahlrecht waren an einen Zensus gebunden, und mehr als ein Drittel des Parlaments wurde von den Zünften bestellt. Ausser der Wirtschaftsfreiheit, die in die Kantonsverfassungen unter anderem von Bern, Luzern, St. Gallen, Thurgau und Tessin Eingang fand, wurden keine Grundrechte garantiert. In vielen Kantonen wurde eine Konfession als vorherrschend festgeschrieben. Erhalten blieben aus der Helvetik hingegen das Prinzip der geschriebenen Verfassung sowie Reste eines freien Pressewesens, was für die nachfolgende verfassungspolitische Entwicklung von Bedeutung sein sollte.René Pahud de Mortanges: Schweizerische Rechtsgeschichte. 3. Auflage. Dike, Zürich / St. Gallen 2024, ISBN 978-3-03891-544-7, S. 196.

Regeneration Wenngleich die aufklärerischen Ideale nicht in der rechtlichen und politischen Praxis der Restauration erkennbar waren, blieben sie in den Köpfen des Bürgertums erhalten. Gegen Ende der 1820 begannen einzelne Exponenten, darunter Stefano Franscini, in der Schweiz Forderungen nach Grundrechten, Gewaltenteilung, Machtbeschränkung des Staates und politischen Mitwirkungsrechten aufzustellen. Die liberalen Begehren konnten sich in den Kantonen immer stärker durchsetzen, zumal die Kontrolle aus dem Ausland schwächer wurde. Als Folge der Julirevolution (1830) in Frankreich wurden etliche Kantonsverfassungen nach liberalem Vorbild revidiert, die den Boden für die Phase der Regeneration bildeten. Neben neu garantierten politischen Rechten wurde unter anderem die Rechtsgleichheit, die Pressefreiheit, die Petitionsfreiheit und die Eigentumsfreiheit verbrieft. Die Niederlassungsfreiheit, die bis dahin nur in jenen Kantonen galt, die dem Niederlassungskonkordat von 1819 beigetreten waren, setzte sich nun weiter durch und fand verschiedentlich Eingang in die Kantonsverfassungen. Die Religionsfreiheit wurde demgegenüber mit grosser Zurückhaltung und mit Beschränkung auf die Konfession der Bevölkerungsmehrheit gewährt.René Pahud de Mortanges: Schweizerische Rechtsgeschichte. 3. Auflage Dike, Zürich / St. Gallen 2024, ISBN 978-3-03891-544-7, S. 199

1831 wurde ein Entwurf für eine Revision des Bundesvertrags vorgelegt, die jedoch scheiterte.

Bundesverfassung von 1848 Die Bundesverfassung von 1848 konstituierte die Schweiz als Bundesstaat. Sie verbriefte einzelne Grundrechte (darunter politische Rechte), enthielt jedoch keinen umfassenden, systematischen Grundrechtskatalog. Etliche Bestimmungen suchten den Handel sowie den Personenverkehr zwischen den Kantonen zu erleichtern (Artikel 29–32). Andere Grundrechte wurden nur bestimmten Personengruppen garantiert: Die Niederlassungsfreiheit galt bis zur Teilrevision von 1866 nur für christliche Konfessionen (Juden waren ausgeschlossen); die Kultusfreiheit hob die Diskriminierung von Reformierten in katholischen Kantonen und vice versa auf – Gläubige anderer Religionen konnten dieses Recht nicht für sich beanspruchen –; die Rechtsgleichheit galt nur für Schweizer. Dennoch stand allen Menschen in der Schweiz der Rechtsweg ans Bundesgericht offen, und die Pressefreiheit war umfassend garantiert. Auf Bundesebene existierten Strafbestimmungen einzig gegen Medieninhalte, die «gegen die Eidgenossenschaft und ihre Behörden gerichtet» waren. Die Väter der Bundesverfassung von 1848 fokussierten sich auf die Herstellung eines möglichst demokratischen Staates. Liberalen Idealen wurde hingegen wenig Gewicht beigemessen, weshalb die Freiheitsrechte kaum weiterentwickelt wurden.

Bundesverfassung von 1874