Die Unionsbürgerschaft der Europäischen Union besitzen alle Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union laut des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und Satz 2 und 3 des EU-Vertrages. Aus der Unionsbürgerschaft folgt eine Reihe von Rechten der Unionsbürger (EU-Bürger), insbesondere in den anderen Mitgliedstaaten, deren Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen.
mini|Passkontrolle am Flughafen Madrid-Barajas mit Umleitung für Unionsbürger (und Schweizer, Norweger, Isländer), 2009
Staatsangehörige eines Mitgliedstaates Die Unionsbürgerschaft ist keine eigene Staatsbürgerschaft, sondern ergänzt die nationale Staatsangehörigkeit, ohne diese zu ersetzen. Das europäische Recht trifft somit keine eigenständigen Regelungen über den Erwerb der Unionsbürgerschaft. Dies ist insoweit problematisch, als es in einzelnen Mitgliedstaaten verschiedene Kategorien der Staatsangehörigkeit gibt. Die Einwohner spezieller Gebiete der Europäischen Union haben teilweise keine vollständigen Staatsbürgerrechte. Dies betrifft einerseits die außereuropäischen Territorien der Mitgliedstaaten, andererseits aber auch in Europa gelegene Gebiete mit Sonderstatus. Dadurch werden auch (noch nicht vollständig geklärte) Probleme in Bezug auf die Unionsbürgerschaft aufgeworfen. So gibt es Staatsangehörige bestimmter Mitgliedstaaten, die keine Unionsbürger sind, und andere, deren Staatsangehörigkeit und damit die Unionsbürgerschaft ruhen.
In einer Erklärung zum Vertrag von Maastricht wurde festgelegt, dass die Mitgliedstaaten bekannt geben können, welcher Personenkreis als eigener Staatsangehöriger im Sinne des Unionsrechts zu betrachten ist. Somit bestimmen allein die Mitgliedstaaten, welche ihrer Staatsangehörigen die Rechtsstellung eines Unionsbürgers erhalten.
Dänische Staatsangehörige ohne Unionsbürgerschaft Die autonomen Färöerinseln sind dänisches Hoheitsgebiet, die Färinger besitzen die dänische Staatsangehörigkeit. Beim Beitritt Dänemarks zur EG wurde jedoch im Beitrittsvertrag festgehalten, dass die Färöer nicht der EG beitreten. Art. 4 des Protokolls Nr. 2 zur Beitrittsakte legt somit fest, dass die auf den Färöern ansässigen Staatsangehörigen nicht als Staatsangehörige eines Mitgliedstaates angesehen werden. Grönländer sind ebenfalls dänische Staatsangehörige. Das autonome dänische Gebiet Grönland wurde jedoch rückwirkend 1985 aus dem Anwendungsbereich der Verträge ausgenommen. Die Färinger und die Grönländer besitzen dänische Reisepässe. Anstelle des Aufdrucks „Den Europæiske Union“ steht jedoch „Føroyar“ bzw. „Kalaallit Nunaat“. Damit wird auch nach außen deutlich, dass die Angehörigen der autonomen dänischen Regionen keine Unionsbürger sind. In der Praxis haben allerdings Färinger und Grönländer die Wahl, sich einen lokalen oder einen europäischen Reisepass ausstellen zu lassen.
Staatsangehörige der britischen Krone ohne Unionsbürgerschaft Nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union haben die Staatsangehörigen dieses Landes die Unionsbürgerschaft verloren. Schon zuvor waren die britischen Kanalinseln Guernsey und Jersey sowie die Isle of Man als unmittelbarer Kronbesitz des britischen Königshauses kein Teil des Vereinigten Königreichs und nach Art. 355 Abs. 5 AEUV nicht Teil der EU. Die Manxer und die Einwohner der Kanalinseln waren somit grundsätzlich keine Unionsbürger. Die Insulaner mit (Groß-)Eltern aus dem Vereinigten Königreich, die dort geboren wurden oder sich für eine Dauer von mindestens fünf Jahren im Vereinigten Königreich aufgehalten haben, hatten nach Art. 6 des Protokolls Nr. 3 zur Beitrittsakte durch diese enge Verbindung mit dem Vereinigten Königreich auch die Unionsbürgerschaft erworben. Durch diese Regelung genossen nur noch wenige Insulaner nicht die Vorzüge des Unionsbürgerstatus. Es gab entsprechend britische Pässe „British Islands Bailiwick of Guernsey“ mit dem Aufdruck „European Union“ oder ohne ihn. Entsprechendes galt für Jersey und die Isle of Man. Unabhängig davon sind die Inselbewohner als „British Citizens“ britische Staatsangehörige ersten Ranges.
Ruhende Unionsbürgerschaft Das spanische Staatsangehörigkeitsrecht kennt eine „ruhende Staatsangehörigkeit“ aufgrund verschiedener Abkommen über die doppelte Staatsangehörigkeit mit zwölf lateinamerikanischen Staaten. Spanische Staatsangehörige, die in einen dieser Staaten umsiedeln und dort eine lokale Staatsangehörigkeit annehmen, verlieren die spanische Staatsangehörigkeit nicht; diese ruht jedoch bis zu einer allfälligen erneuten Wohnsitznahme in Spanien. Mit diesem Ruhen erlöschen zeitweilig alle Rechte und Pflichten aus der spanischen Staatsangehörigkeit, also auch die Unionsbürgerschaft. Die ausgewanderten Spanier und deren Nachfahren sind somit eine Art Unionsbürger in Wartestand. Dieses Rechtsinstrument wird nach und nach auch rückwirkend auf vor Inkrafttreten der Vorschrift ausgewanderte Spanier und deren Nachfahren angewandt, wenn diese eine entsprechende Erklärung abgeben.
Verlust der Unionsbürgerschaft durch Verlust der Staatsangehörigkeit Das Staatsangehörigkeitsrecht der Mitgliedstaaten sieht unter bestimmten Voraussetzungen einen Verlust der Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes oder durch Verwaltungsakt vor, so z. B. durch die freiwillige Annahme einer anderen Staatsangehörigkeit oder durch Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung. Falls die andere Staatsangehörigkeit die eines Drittstaates ist, geht damit automatisch die Unionsbürgerschaft verloren. Es gibt Stimmen in der Literatur, die dies kritisch sehen, da durch eine nationalstaatliche Entscheidung in eine europäische Rechtsposition eingegriffen wird. Mit dem Rottmann-Urteil„Rottmann“ Rs. C-135/08 EuGH-Urteil vom 2. März 2010 stellte der EuGH 2010 klar, dass das Staatsangehörigkeitsrecht grundsätzlich in der Zuständigkeit des nationalen Gesetzgebers liegt und auch die Rücknahme der erschlichenen Staatsangehörigkeit mit dem Europarecht vereinbar ist. Dies gilt selbst dann, wenn der Betroffene dadurch staatenlos wird. Im Rahmen von Verhältnismäßigkeitserwägungen ist jedoch der Verlust der Unionsbürgerschaft zu berücksichtigen. Dies kann es notwendig machen, dem Betroffenen eine Frist einzuräumen, in welcher er versuchen kann, die Staatsangehörigkeit seines Herkunftsmitgliedstaats wiederzuerlangen.
Unionsbürgerschaft bei Mehrfachstaatsangehörigkeit Besitzt der Staatsangehörige eines Mitgliedstaates eine weitere Staatsangehörigkeit oder mehrere von Drittstaaten, bleibt die Unionsbürgerschaft unberührt. Die anderen Staatsangehörigkeiten sind dabei unbeachtlich, sie bestehen jedoch daneben mit allen daraus resultierenden Rechten und Pflichten nach dem nationalen Recht der Drittstaaten. Es steht dabei den Mitgliedstaaten nicht zu, die Wirksamkeit der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates nach dem eigenen nationalen Recht zu beurteilen. So ist eine spanische Rechtsvorschrift, wonach der Staatsangehörigkeit Vorrang eingeräumt wird, die dem gewöhnlichen Aufenthalt des Betroffenen vor seiner Einreise nach Spanien entspricht, dann nicht anwendbar, wenn ein Unionsbürger dadurch in dieser Rechtsposition beschränkt wird.. EuGH-Urteil vom 7. Juli 1992.
Der Bürger in der Union
Der Begriff der Unionsbürgerschaft wurde 1992 durch den Vertrag von Maastricht im EG-Vertrag eingeführt. Der Bürger, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates der Europäischen Union ist, ist dadurch seit 1992 automatisch zugleich Unionsbürger. Seit dem 1. Dezember 2009 ist die Unionsbürgerschaft durch den Lissabonvertrag in über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) geregelt. Die Unionsbürgerschaft ergänzt die nationale Staatsbürgerschaft, ersetzt sie aber nicht. Der Erwerb einer nationalen Staatsangehörigkeit richtet sich ausschließlich nach dem jeweiligen nationalen Recht. In Deutschland werden nichtdeutsche Unionsbürger umgangssprachlich EU-Ausländer genannt.
Durch die Unionsbürgerschaft entsteht zwischen Bürger und Union ein Rechtsverhältnis, das Rechte und Pflichten beinhaltet. Allerdings sind Pflichten für die Bürger (etwa eine europäische Wehrpflicht) bislang nicht vorgesehen. Zu den Rechten gehören insbesondere: Freizügigkeit, Diskriminierungsverbot, Kommunalwahlrecht am Wohnort, Wahlrecht zum Europäischen Parlament, diplomatischer und konsularischer Schutz, Petitions- und Beschwerderecht und das Recht, in einer der Amtssprachen der Europäischen Union mit der EU zu kommunizieren und in der gleichen Sprache eine Antwort zu erhalten.
Diskriminierungsverbot Für Unionsbürger gilt das aus Satz 1 AEUV folgende Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit. Damit ist jegliche rechtliche Schlechterstellung des Unionsbürgers vor allem gegenüber einem Inländer, aber auch gegenüber anderen Ausländern (Drittstaatsangehörigen) untersagt. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass dem Unionsbürger jeweils die günstigste Rechtsposition zusteht, die einem beliebigen anderen aufgrund der Staatsangehörigkeit zustünde (sog. Meistbegünstigung). Damit wirken sich Privilegierungen aufgrund bilateraler Verträge indirekt auf alle Unionsbürger aus.
Zu unterscheiden ist zwischen direkter und indirekter Diskriminierung. Eine direkte Diskriminierung fußt unmittelbar auf der (ausländischen) Staatsangehörigkeit. Diese liegt vor, wenn Ausländer von bestimmten Leistungen ausgeschlossen werden, ihre Rechtsverstöße höher sanktioniert werden oder sie höhere Gebühren zahlen müssen. Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn sich die schlechtere Rechtsposition nicht aus der ausländischen Staatsangehörigkeit, sondern z. B. aus einem Wohnsitz im Ausland ergibt – einen Wohnsitz im Ausland haben typischerweise eben Ausländer. Ob ein Verstoß gegen das indirekte Diskriminierungsverbot vorliegt, ist häufig schwer festzustellen. Nur weil von einer belastenden Allgemeinverfügung mehr EU-Ausländer als Inländer betroffen sind, muss diese nicht diskriminierend sein. Wenn durch die Verfügung jedoch gezielt Ausländer getroffen werden sollen, wäre diese unzulässig.
Jedoch ist eine Schlechterstellung dann nicht verboten, wenn sie durch europäisches Recht zugelassen ist oder auf sachgerechten Gründen beruht. So war zum Beispiel vor Inkrafttreten des EU-Rahmenbeschlusses über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von Geldstrafen und Geldbußen die Erhebung einer Sicherheitsleistung gegenüber Betroffenen ohne festen Wohnsitz im Inland bei Verkehrsverstößen auch gegenüber Unionsbürgern unstreitig zulässig; die herrschende Meinung hält sie allerdings auch heute noch für zulässig. Nach der Mindermeinung ist jedoch ein höherer Verwaltungsaufwand zum Versenden von Bescheiden usw. ins Ausland, wenn diese letztendlich tatsächlich vollstreckt werden können, kein sachgerechter Grund. Da es einen Rahmenbeschluss über den EU-Haftbefehl ist es nach dieser Ansicht auch nicht mehr nötig, dass man erleichtert Untersuchungshaft und Sicherheitsleistung gegenüber EU-Bürgern anfordern kann, die in einem anderen Mitgliedstaat leben.
Da der Unionsbürger seine europäischen Rechte nur im Geltungsbereich des Europarechts geltend machen kann, ist die sogenannte Inländerdiskriminierung europarechtlich zulässig. Das bedeutet, dass der Mitgliedstaat seinen eigenen Bürgern eine schlechtere Rechtsposition zuweisen darf als ausländischen Unionsbürgern. So kann zum Beispiel von den eigenen Staatsangehörigen eine qualifizierende Ausbildung verlangt werden (Meisterbrief), um ein bestimmtes Gewerbe ausüben zu dürfen, während von Unionsbürgern nur der Berufsabschluss und die entsprechende Berufserfahrung verlangt werden darf, die im Herkunftsland zur Ausübung des Gewerbes berechtigt.