In Deutschland ist der Gesetzgebungsnotstand ein in des Grundgesetzes beschriebenes spezielles Gesetzgebungsverfahren, das Möglichkeiten alternativer Gesetzgebung zur Bewältigung einer politischen Krise bereithält. Den Fall, dass der Bundeskanzler nicht mehr die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages auf sich zu vereinigen vermag, stuft das Bundesverfassungsgericht im Sinne der Norm als politische Krise ein.BVerfGE 114, 121 Im Zusammenwirken von Bundesregierung, Bundespräsident und Bundesrat kann die Bundesregierung eine Gesetzesvorlage einbringen, die vom Bundesrat – statt wie üblich vom Bundestag – behandelt und als Gesetz erlassen wird. In dieser Weise kann ein Gesetz auch dann entstehen, wenn der Bundestag es ablehnt oder nur nicht behandelt. Artikel 81 GG zeigt auf, dass die Gewaltenteilung im Grundgesetz nicht stringent durchgeführt wird, sondern auch Gewaltenverschränkungen vorgesehen sind.
Eine Bundesregierung kann während ihrer Amtszeit nur sechs Monate lang von diesem Verfahren Gebrauch machen. Sie muss den Gesetzgebungsnotstand jeweils neu beim Bundespräsidenten beantragen, für jede einzelne ihrer strittigen Gesetzesvorlagen. Es handelt sich also nicht etwa um eine Periode, innerhalb derer der Bundesrat einfach den Bundestag ersetzt. Innerhalb der sechs Monate kann auch der Bundestag wie sonst üblich als Gesetzgeber tätig werden.
Bislang hat noch keine Bundesregierung vom Gesetzgebungsnotstand Gebrauch gemacht. Das liegt daran, dass es keine Krisensituation gegeben hat, in der die Anwendung sinnvoll gewesen wäre. Wenn eine Bundesregierung ihre Mehrheit im Bundestag verloren hat, wurde bisher entweder eine neue Mehrheit (eine neue Koalition) gebildet oder aber der Bundestag (durch Vertrauensverlust in den Bundeskanzler) aufgelöst.
Begriff Der Begriff „Gesetzgebungsnotstand“ taucht erstmals 1948 in den Diskussionen des Parlamentarischen Rates auf. Er beschreibt keinen Zustand, in dem Gesetze alternativ beschlossen werden. Stattdessen muss der Notstand für einzelne Gesetzentwürfe erklärt werden.Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 6.
Teilweise heißt es in der Literatur, man solle eher von einem „Regierungsnotstand“ sprechen. Art. 81 GG liefere schließlich einer Minderheitsregierung einen Ausweg. Eckart Klein zufolge aber ist der Begriff „Gesetzgebungsnotstand“ treffend, weil das Grundgesetz damit auf eine Schwäche des Parlaments hinweisen wollte.Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 8.
Ferner wird die Frage gestellt, wer anstelle des Bundestages „Ersatzgesetzgeber“ wird. Brun-Otto Bryde denkt an die Bundesregierung. Das Verfahren nach Art. 81 GG sei ein „exekutives Notverordnungsrecht“ der Bundesregierung. Der Parlamentarische Rat habe nur den Ausdruck gescheut, aus historischen Gründen.Brun-Otto Bryde, in: von Münch, Kunig (Begr.): Grundgesetz-Kommentar: GG, Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 7 zu Art. 81.
Hintergrund Notstand in der Weimarer Republik, 1919–1933 mini|Paul von Hindenburg war von 1925 bis 1934 deutscher Reichspräsident. Ab 1930 half er verschiedenen Regierungen mit Notverordnungen aus, die mehr und mehr anstelle der eigentlichen Gesetzgebung traten. Im Januar 1933 ernannte er Adolf Hitler zum Reichskanzler. Mit der „Reichstagsbrandverordnung“ und anderen Verordnungen unterstützte Hindenburg die Errichtung der NS-Diktatur.
In der Weimarer Verfassung gab es den Art. 48, der dem Reichspräsidenten Befugnisse für den Notstand mitgab. Wenn die öffentliche Sicherheit in Gefahr war, durfte der Reichspräsident die entsprechenden Maßnahmen treffen. Im Nachhinein gab man der Nutzung dieses Artikels erhebliche Mitschuld am Scheitern der Republik.Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck: Das Bonner Grundgesetz. Kommentar. Band II, Art. 81 Rdnr. 1.
Der Reichspräsident hatte ab 1930 mit seinen Maßnahmen dem Reichstag mehr und mehr die eigentliche Gesetzgebung abgenommen. Für viele Fraktionen im Reichstag war dies einfacher, als wenn sie selbst schwierige und unbeliebte Entscheidungen treffen mussten. Ab 1932 konnten die Nationalsozialisten und Kommunisten gemeinsam mehr als die Hälfte der Stimmen im Reichstag auf sich vereinen. Zwar konnten sie aufgrund extremer Differenzen keine Regierung bilden, aber sie konnten die Arbeit jeder Regierung unmöglich machen (und obendrein die vom Reichspräsidenten eingesetzte Regierung stürzen).
Art. 48 WRV machte es den Fraktionen im Reichstag also indirekt möglich, sich ihrer Verantwortung zu entledigen. Zwar sicherte die Machtfülle des Reichspräsidenten zunächst die Republik. Ab 1933 verwendete der Reichspräsident (Paul von Hindenburg) seine Macht allerdings dazu, die nationalsozialistische Diktatur zu ermöglichen.
Im Parlamentarischen Rat, 1948, unterschied der Abgeordnete Walter Menzel (SPD) zwei unterschiedliche Arten von Notstand, den „echten“ vom „unechten“.Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S. 4. Ein echter Notstand lag vor, wenn die innere oder äußere Sicherheit gefährdet war, etwa im Kriegsfall oder bei inneren Unruhen. Das Parlament konnte dann nicht zusammentreten ohne Gefahr für Leib und Leben der Abgeordneten. An einen solchen Notstand hatten die Weimarer Verfassungsgeber bei Art. 48 WRV gedacht. Ein unechter oder politischer Notstand hingegen ist eher als „Verfassungsstörung“ zu bezeichnen. Bei einer derartigen „Funktionsstörung“ des politischen Systems können Regierung und Parlament nicht konstruktiv zusammenarbeiten, oder ein Organ verweigert sich seiner Rolle. Art. 48 WRV wurde dafür missbraucht, mit solchen Verfassungsstörungen umzugehen. Ein anderes Mittel aus der Weimarer Zeit waren die Ermächtigungsgesetze. Dabei bestimmte der Reichstag mit Mehrheit, dass gesetzesvertretende Verordnungen auch durch die Regierung verabschiedet werden konnten.
Diskussion im Parlamentarischen Rat mini|Die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates trafen sich in der Pädagogischen Akademie in Bonn, dem späteren Bundeshaus. Trotz des Namens war der Rat eine verfassungsgebende Versammlung, kein eigentliches Parlament, das Gesetze beschloss und eine Regierung kontrollierte.
Die Väter und Mütter des Grundgesetzes, der neuen deutschen Verfassung, sahen sich vor diesem Hintergrund mit einer schwierigen Aufgabe betraut. Einerseits sollte für den Fall vorgesorgt werden, dass das Parlament außer Lage sein würde Gesetze zu verabschieden, der Staat aber regierbar bleiben musste. Andererseits sollte kein Organ so mächtig werden, dass der Weg in eine Diktatur ermöglicht wird. Entsprechend verwirrend verliefen die Diskussionen im Parlamentarischen Rat, der das Grundgesetz erarbeitete.
Eine wichtige Grundlage für die Diskussion war der Herrenchiemsee-Entwurf. Dieser Verfassungsentwurf sah einen Art. 111 vor, der dem Weimarer Vorbild folgte. Im Falle eines echten Notstands, einer „Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung,“ sollte die Bundesregierung Notverordnungen mit Gesetzeskraft erlassen dürfen. Dafür war die Zustimmung des Bundesrats notwendig.Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S. 3. Der Unterschied zur Weimarer Verfassung war also vor allem der, dass nicht mehr das Staatsoberhaupt die Notverordnungen erließ, sondern die Regierung.
Am 15. Oktober 1948 machte ein Unterausschuss des Parlamentarischen Rats folgenden Vorschlag: Er sah den Fall vor, dass höhere Gewalt das Parlament funktionsunfähig mache, dass der Bestand von Bund und Verfassung gefährdet sei. Die Bundesregierung sollte dann Notverordnungen mit Gesetzeskraft erlassen können. Notwendig wären die Zustimmung des Bundesrats, aber auch die des Präsidenten des Bundestags. Nach vier Wochen verlören die Notverordnungen ihre Gültigkeit, wenn nicht Bundestag und Bundesrat sie bestätigten. Sollten Bundestag und Bundesrat wegen höherer Gewalt nicht zusammen treten können, sollten die Notverordnungen jeweils um weitere vier Wochen verlängert werden können. Dazu müssten Bundesrat und der Präsident des Bundestags der Bundesregierung abermals zustimmen. Die Notverordnungen durften die Verfassung nicht ändern, aber bestimmte Rechte wie die Pressefreiheit und Versammlungsfreiheit einschränken.Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S. 5.
Der Allgemeine Redaktionsausschuss erweiterte den Entwurf: In einem Art. 111a wurde die Möglichkeit beschrieben, dass der Bundestag aufgelöst werde, ohne dass ein Gesetzgebungsnotstand erklärt worden wäre. Danach hätte die Bundesregierung Gesetze vorschlagen können, die der Bundesrat erlassen hätte. Der Begriff „Gesetzgebungsnotstand“ taucht hier erstmals auf, allerdings für einen „echten“ Notstand.Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S. 5/6. Der Organisationsausschuss, der im Dezember 1948 tagte, verknüpfte den Gesetzgebungsnotstand dann mit einzelnen Gesetzesvorlagen.Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S. 6.
Aus dem Art. 111a des veränderten Herrenchiemsee-Entwurfs entstand der spätere Art. 81 GG. Der ursprüngliche Art. 111 wurde hingegen fallengelassen.Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 2. Der Allgemeine Redaktionsausschuss schlug dies am 2. Mai 1949 ohne Begründung vor. Der Hauptausschuss schloss sich ihm am 5. Mai 1949 an und änderte Art. 111a ab, woraus schließlich der heutige Art. 81 wurde.Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S. 9.
Ein möglicher Grund für das Streichen des „echten“ Notstands war eine Warnung der Besatzungsmächte.Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz. Kommentar. Band II, Art. 81 Rdnr. 3. Jedenfalls fiel es dem Parlamentarischen Rat leicht, ihn zu streichen. Die Besatzungsmächte hatten damals noch Ausnahmebefugnisse für den Krisenfall.Friedrich Karl Fromme: Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz. Die verfassungspolitischen Folgerungen des Parlamentarischen Rates aus Weimarer Republik und nationalsozialistischer Diktatur. J. C. B. Mohr: Tübingen 1960, S. 126. Zu einer Regelung des „echten“ Notstands kam es erst mit der „Notstandsgesetzgebung“ in den 1960er-Jahren.