mini|Kohlekraftwerk in Datteln: Durch den Emissionshandel wird Kohle weniger wettbewerbsfähig gegenüber CO2-freien Energieträgern.
Der Emissionsrechtehandel, Emissionshandel oder Handel mit Emissionszertifikaten, ist ein marktbasiertes Instrument der Umweltpolitik zur Bekämpfung von Umweltverschmutzung. Dabei werden ökonomische Anreize zur Reduktion von Schadstoffemissionen geschaffen. Emissionshandelssysteme für CO2 und andere Treibhausgase werden als Form der CO2-Bepreisung in der Europäischen Union, China und anderen Ländern als wichtiges Instrument zur Eindämmung des Klimawandels eingesetzt.
In einem Emissionshandelssystem verteilt oder verkauft eine zentrale Behörde eine begrenzte Anzahl von Zertifikaten, die zur Emission einer bestimmten Menge eines Schadstoffs über einen definierten Zeitraum berechtigen. Verursacher von Emissionen müssen am Ende des Zeitraums Zertifikate in Höhe ihrer Emissionen abgeben. Dazu müssen sie von der Behörde oder anderen Verursachern ausreichend Zertifikate erhalten bzw. zukaufen. Überschüssige Zertifikate können sie an andere Verursacher verkaufen.
Der Emissionshandel ist eine marktbasierte Form der Umweltregulierung, die es ermöglicht, dezentral zu entscheiden, wie Emissionen am kosteneffektivsten eingespart werden können. Der Weltklimarat IPCC hält in seinem Sechsten Sachstandsbericht fest, dass mit Stand 2020 mehr als 20 % der globalen Treibhausgasemissionen durch Kohlenstoffsteuern oder Emissionshandelssysteme abgedeckt waren, Erfassungsgrad und Preise jedoch nicht ausreichten, um starke Emissions-Reduktionen herbeizuführen. Demnach haben Kohlenstoffbepreisungsinstrumente dort, wo sie eingesetzt wurden, zwar Anreize für kostengünstige Emissionsminderungsmaßnahmen geschaffen. Jedoch seien diese im Bewertungszeitraum ohne ergänzende Maßnahmen und bei den vorherrschenden Preisen weniger wirksam gewesen, um auch kostspieligere Maßnahmen zu fördern, die für weitere Reduzierungen ebenfalls erforderlich sind.
Definition Der Emissionsrechtehandel ist ein umweltpolitisches Instrument zur Reduktion von Schadstoffemissionen. Er wird zu den marktbasierten Instrumenten der Umweltpolitik gezählt. Marktwirtschaftliche Instrumente können in Preis- und Mengenlösungen unterschieden werden (→ Preis-Standard-Ansatz).
Zu den preisbasierten zählen Umweltsteuern (z. B. die Pigou-Steuer oder die Ökosteuer). Der Beitrag der Steuern zur Preisentwicklung ist für die Marktteilnehmer im Idealfall langfristig vorhersehbar. Grundproblem bei diesen Instrumenten ist, dass die Lenkungswirkung im Hinblick auf das Umweltziel schwer vorauszusagen ist. Eine zu niedrige Steuer verpasst das Umweltziel, eine zu hohe führt zu unnötig hohen Vermeidungsaufwänden.
Der Emissionsrechtehandel wird hingegen zu den Mengenlösungen gezählt, weil die Regierung hier eine konkrete Höchstmenge an Emissionen für einen bestimmten Zeitraum vorgibt. Dadurch entfällt die problematische Festlegung der Höhe eines Steuersatzes, und der Gesetzgeber kann das Umweltziel direkt beeinflussen. Man spricht daher auch von einer hohen ökologischen Treffsicherheit des Emissionsrechtehandels. Jedoch sind die Preisentwicklung und damit die Belastung von Unternehmen und Verbrauchern schwierig zu prognostizieren.
Zu unterscheiden ist dieses Instrument von Systemen des freiwilligen Erwerbs von CO2-Zertifikaten, z. B. im Rahmen von Klimakompensation.
Cap-and-Trade Cap-and-Trade ist die verbreitetste Form des Emissionsrechtehandels. Der Staat legt eine Gesamtmenge der Emissionen fest (Cap). Emissionszertifikate in Höhe dieser Gesamtmenge werden in den Markt gebracht, indem sie versteigert oder Verursachern von Emissionen zugeteilt werden. Am Ende eines zuvor definierten Zeitraums müssen die teilnehmenden Verursacher Zertifikate in Höhe ihrer Emissionen abgeben. Sie können Zertifikate auf einem Markt zukaufen oder verkaufen.
Crediting-Mechanismus Davon zu unterscheiden ist der seltener umgesetzte Crediting-Mechanismus, auch baseline-and-credit, bei dem der Staat zunächst für jedes einzelne Unternehmen eine Emissionsmenge festlegt (baseline). Verursacher von Emissionen können Zertifikate, sogenannte Credits, generieren, indem sie ihre Emissionen unter ihr zuvor definiertes Basis-Niveau senken. Solche Gutschriften können dann von anderen Verursachern gekauft werden, die ihre staatlich definierte Höchstgrenze an Emissionen überschreiten.
Grundlagen
Der Emissionshandel stellt eine marktbasierte Lösung für Umweltverschmutzung dar. Umweltverschmutzung ist ein Paradebeispiel für eine Externalität. Eine negative Externalität ist eine schädliche Folge einer Aktivität eines ökonomischen Akteurs, z. B. eines Unternehmens, welche nicht in den Marktpreisen berücksichtigt wird. Der Emissionshandel zielt darauf ab, diese externen Kosten in die Preisbildung des Marktes zu integrieren.
Das wesentliche Ziel des Emissionshandels besteht darin, die Kosten für das Erreichen eines festgelegten Emissionsziels zu minimieren. In einem Emissionshandelssystem legt der Staat eine Höchstmenge für Emissionen fest und gibt Zertifikate aus, die zur Emission bis zu dieser Höchstmenge berechtigen. Wenn der Emissionshandel etabliert ist, entspricht die erfolgte Gesamtemission höchstens der zuvor festgelegten Gesamtmenge der Zertifikate. Da die Zertifikate gekauft und verkauft werden können, kann ein Teilnehmer zwischen drei Optionen wählen:
Er kann seine Zertifikate verwenden, um die ihm zustehenden Emissionen zu verursachen. Er kann seine Emissionen reduzieren und die überschüssigen Zertifikate verkaufen. Er kann mehr Emissionen verursachen als seine Zertifikate zulassen, muss dafür aber weitere Zertifikate von anderen Teilnehmern zukaufen.
Im Ergebnis zahlt der Käufer von Zertifikaten für seine Umweltverschmutzung, während der Verkäufer eine Belohnung für die Reduzierung seiner Emissionen erhält.
Wird z. B. für eine bestimmte Region eine Obergrenze von 100 Millionen Tonnen Kohlenstoffdioxid innerhalb eines Jahres festgelegt, so werden Zertifikate ausgegeben, die insgesamt zur Emission von 100 Millionen Tonnen Kohlenstoffdioxid berechtigen. Diese Obergrenze kann in den folgenden Jahren schrittweise gesenkt werden. Da diese Zertifikate frei handelbar sind, wird deren Preis durch Angebot und Nachfrage bestimmt. Emissionen, die ohne Zertifikate erfolgen, werden mit einer Strafe belegt; zudem müssen die fehlenden Zertifikate nachgeliefert werden.
Der entscheidende Vorteil dieser marktorientierten Lösung besteht darin, dass nicht jeder Akteur die gleiche Menge an Verschmutzung einsparen muss. Ausschlaggebend ist nur das Gesamtergebnis aller Akteure. Es besteht ein Anreiz für diejenigen Akteure, denen die Einsparung besonders leicht fällt (welche die geringsten Reduktionskosten haben), ihre Emissionen am stärksten zu reduzieren. Oder anders ausgedrückt: Es können durch den Handel diejenigen Akteure mit den geringsten Reduktionskosten die Emissionsreduktion jener Betriebe übernehmen, für welche die Reduktion sehr teuer wäre. Im Ergebnis bedeutet dies, dass unter der Annahme vollständiger Konkurrenz eine gewünschte Reduktionsmenge kosteneffizient erzielt werden kann (ökonomisches Minimalprinzip). Der Emissionshandel ist dabei aus Sicht der ökonomischen Theorie ebenso kosteneffizient wie eine Umweltabgabe. Er ist in der Regel deutlich effizienter als ordnungsrechtliche oder planerische Instrumente der Umweltpolitik, denn der Staat hat in der Regel nicht die notwendigen Informationen über Vermeidungskosten der Unternehmen, um ordnungsrechtliche Eingriffe in optimaler Höhe vorzunehmen. Im Fall des Emissionshandels benötigt er diese Informationen nicht.
Durch den Emissionsrechtehandel können die Marktpreise für bestimmte Produkte steigen. Dadurch erhalten Konsumenten und Unternehmen Preissignale zum sparsamen Umgang mit umweltschädigenden Produkten.
Geschichte Die Grundidee für den Emissionsrechtehandel hatte 1966 Thomas Crocker. Er argumentierte, dass Selbstorganisation durch Handel zu den besten Resultaten für alle Akteure führen würde. In: The Washington Independent. 1. November 2010. J. H. Dales schlug in seinem Buch Pollution, Property and Prices vor, einen Markt für Verschmutzungsrechte einzurichten, um Gewässerverschmutzung durch Industrieabwässer zu begrenzen.
Der Emissionsrechtehandel wurde erstmals als Instrument der Umweltpolitik zwischen 1967 und 1970 für die US-amerikanische National Air Pollution Control Administration (Vorgängerin des Office of Air and Radiation der Environmental Protection Agency) von Ellison Burton und William Sanjour untersucht. Dabei kamen eine Reihe von mikroökonomischen Computersimulationen zum Einsatz. Es wurden mathematische Modelle von Emissionen in mehreren US-amerikanischen Städten gebildet und untersucht, welche Maßnahmen effektiv und effizient zu einer Reduktion von schädlichen Emissionen beitragen können. Jede Studie zeigte, dass der Emissionsrechtehandel konventionellen Strategien zur Reduktion von Emissionen überlegen war. Dies zeigte sich besonders hinsichtlich der Kosteneffizienz und Effektivität der Maßnahme.
Sanjour fuhr zusammen mit Edward H. Pechan fort, diese Computermodelle bei der neu geschaffenen Environmental Protection Agency zu verbessern und weiterzuentwickeln. Die Agentur befürwortete in ihrem Jahresbericht 1972 an den Kongress der Vereinigten Staaten den Emissionshandel als effektives und effizientes Instrument.
Die Entwicklung des Emissionshandels im Laufe der Geschichte lässt sich in vier Phasen einteilen:
Grundlagen: Theoretische Vorbereitung des Emissionshandels durch Coase, Crocker, Dales, Montgomery und andere. Grundsatznachweis (proof of principle): Erste Entwicklungen zum Handel mit Emissionszertifikaten basierend auf einem „Offset-Mechanismus“, der im US-amerikanischen Clean Air Act von 1977 aufgenommen wurde. Ein Unternehmen konnte nach dem Gesetz eine höhere Emissionsmenge erhalten, wenn es einem anderen Unternehmen die Reduzierung der gleichen Schadstoffmenge bezahlte. Prototyp: Start eines ersten Emissionshandelssystems im Rahmen des US-amerikanischen Acid Rain Program in Title IV-A des Clean Air Act von 1990. Regimebildung: Ausdehnung des Emissionshandels von der US-Umweltpolitik zur globalen Klimapolitik und von dort zur Europäischen Union, verbunden mit der Erwartung eines entstehenden globalen CO2-Marktes und der Entwicklung einer CO2-freien Wirtschaft.
Allokation Die Allokation der Zertifikate kann grundsätzlich in zwei Formen erfolgen: Zuteilung durch die Regierung (grandfathering) sowie Versteigerung (auctioning).
Bei der Zuteilung durch die Regierung wird politisch festgelegt, wer wie viele Zertifikate erhält. Diese Form der Ausgabe realisiert einen Bestandsschutz: Unternehmen werden nicht einem Preisschock ausgesetzt, indem sie von einem Tag auf den anderen für einen neuen Produktionsfaktor zahlen müssen. Orientiert sich die Anzahl zugeteilter Zertifikate an der Emissionshöhe vor der Zuteilung, dann besteht für Unternehmen jedoch kein Anreiz, noch vor Zuteilung ihre Emissionen zu vermindern, sondern im Gegenteil besonders viel zu emittieren. Außerdem besteht das Risiko, dass politisch einflussreiche Interessengruppen begünstigt werden.
Es können auch andere Kriterien zur Zuteilung herangezogen werden. So können zum Beispiel im Rahmen eines internationalen Emissionsrechtehandels, bei dem es darum geht, Berechtigungen für Schadstoffemissionen mit globalen Auswirkungen (zum Beispiel Treibhausgase) auf die teilnehmenden Staaten zu verteilen, die Zertifikate entsprechend der Einwohnerzahl zugeteilt werden. Staaten mit einem hohen Pro-Kopf-Verbrauch an fossiler Energie müssten dann Zertifikate bei Staaten mit geringem Energieverbrauch nachkaufen. Wirtschaftlich schwach entwickelte Staaten, die in der Regel einen verhältnismäßig geringen Energieverbrauch haben, können so zusätzliche Einnahmen erzielen. Diese Ausgabeform ist aufkommensneutral.