Der Haushaltsplan enthält alle für ein Haushaltsjahr von juristischen Personen des öffentlichen Rechts veranschlagten Haushaltseinnahmen und -ausgaben (Kameralistik) bzw. Erträge und Aufwendungen (Doppik) sowie Verpflichtungsermächtigungen, Planstellen und Stellen aller Verwaltungen sowie spezifische Haushaltsvermerke. Er wird in der Regel im Vorjahr aufgestellt. Haushaltsführende Stellen wie Bund, Bundesländer, Gemeinden oder Gemeindeverbände, aber auch Anstalten des öffentlichen Rechts und Körperschaften des öffentlichen Rechts verwirklichen ihre kurzfristige Finanzplanung in einem Haushaltsplan.
Bei deutschen Gebietskörperschaften spricht man von einem Gemeindehaushalt, Kreishaushalt, Landeshaushalt, Bundeshaushalt oder Staatshaushalt. Auch international werden bei Staaten und ihren Untergliederungen Haushaltspläne als Mittel der Finanzplanung eingesetzt. In Österreich wird von Finanzgebarung, in der Schweiz von Budget gesprochen.
Länderspezifische Regelungen Deutschland Allgemeine Grundsätze Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs der planenden Gebietskörperschaft, der zur Erfüllung der Aufgaben im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist. Die Haushaltsgrundsätze sind auf einen Haushaltsplan anzuwenden. Der Grundsatz der Wahrheit ( und BHO) erfordert eine möglichst genaue Berechnung und Schätzung auf Grundlage verlässlicher Daten insbesondere bei den Haushaltseinnahmen. Schätzungen der Konjunktur und Steuerschätzungen bilden die Hauptquellen der Haushaltspläne. Ein Haushaltsplan erzeugt für die in ihm veranschlagten Einnahmen lediglich deklaratorische Wirkungen, weil als Erhebungsnorm außerbudgetäre Rechtsnormen herangezogen werden müssen (insbesondere Steuergesetze oder Verträge).Herbert Wiesner/Bodo Leibinger/Reinhard Müller, Öffentliche Finanzwirtschaft, 2008, S. 17. Ein Haushaltsplan steht am Anfang der Haushaltsführung. Er muss durch Gesetz oder Satzung parlamentarisch verabschiedet werden und erlangt erst dann als genehmigter Haushalt Rechtskraft.
Verfahrensablauf Dieser Verfahrensablauf vom Haushaltsplan über das Haushaltsgesetz bis hin zum endgültigen öffentlichen Haushalt ist gesetzlich festgelegt. Gesetzgrundlagen sind für die Bundesebene, die Länder und Gemeinden unterschiedlich, besitzen in den Kernfragen jedoch übereinstimmenden Inhalt, bedingt durch die Idee des Budgetrechts. Auch international werden gleiche oder ähnliche Regeln angewandt.
Haushaltsplan Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung. Art und Umfang der zu erbringenden Leistungen einer Gebietskörperschaft werden durch den Haushaltsplan festgelegt. Bei seiner Aufstellung und Ausführung ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Nach Abs. 2 GG ist der Haushaltsplan vor Beginn des Kalenderjahres, für das er bestimmt ist, durch Haushaltsgesetz (oder Haushaltssatzung auf kommunaler Ebene) festzustellen. Das gilt auch für die Haushaltspläne der Bundesländer (§ 1 LHO NRW). Hierin kommt der Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit zum Ausdruck, der wegen der grundgesetzlichen Regelung sogar Verfassungsrang genießt. Insbesondere zu beachten sind auch die Grundsätze der Vollständigkeit, Haushaltsklarheit und -wahrheit. Nach dem Grundsatz der Einheit sind alle zu erwartenden Einnahmen, voraussichtlich zu leistenden Ausgaben und voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen in einem Haushaltsplan zu erfassen. Bei leistungsbezogener Planaufstellung (Doppik) enthält der Haushaltsplan einen Leistungs-, Erfolgs- und Finanzplan. Die Rechnungslegung erfolgt dabei mit Kosten- und Leistungsrechnung durch eine Ergebnis-, Vermögens- und Finanzrechnung, ergänzt um einen Leistungsbericht (§ 7a LHO). Das allgemein geltende Gesamtdeckungsprinzip (§ 8 LHO) kann im Haushaltsplan durchbrochen werden, wenn dort die Verwendung von Einnahmen für bestimmte Zwecke zugelassen wird. Eine Verpflichtung zur Leistung von Ausgaben geht vom Haushaltsplan nicht aus (§ 3 Abs. 1 LHO); der Haushaltsplan löst damit regelmäßig keine Zahlungspflichten aus. Die Ansätze von Ausgaben im Haushaltsplan besitzen lediglich den Charakter einer Ausgabeermächtigung für das betreffende Haushaltsjahr. Der gesamte Haushaltsplan besteht aus der Haushaltsübersicht, der Finanzierungsübersicht und dem Kreditfinanzierungsplan (§ 13 Abs. 4 Nrn. 1–3 LHO).
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Nach Abs. 2 HGrG werden durch einen Haushaltsplan Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben. Der Haushaltsplan bindet mithin nur den Verwaltungsträger, entfaltet jedoch keinerlei Außenwirkung (außer der informatorischen Wirkung). Damit ist der Haushaltsplan für Dritte keine Rechtsgrundlage, auf die sie sich bei Ansprüchen oder Verbindlichkeiten gegen den Staat berufen können. Eine Einstellung in den öffentlichen Dienst kann beispielsweise von einem Bewerber nicht damit begründet werden, dass im Haushaltsplan freie Planstellen vorhanden seien.
Haushaltsgesetz
Der fertiggestellte Haushaltsplan wird Bestandteil (Anlage) eines Haushaltsgesetzes, das wie andere Gesetze die parlamentarischen Prozesse zu durchlaufen hat. Es ist ein Gesetz im formellen Sinne, weil es in einem Verfahren zustande gekommen ist, das von Verfassungs wegen für den Erlass von Gesetzen vorgesehen ist. Das Haushaltsgesetz ist aber kein materielles Gesetz, weil es keine Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfaltet. Es führt jedoch zu Rechtswirkungen bei der Exekutive, weil Regierung und Verwaltung an das verabschiedete Haushaltsgesetz gebunden sind. Das Bundeshaushaltsgesetz (Art. 110 Abs. 2 GG) stellt nicht lediglich ein im Haushaltsplan enthaltenes Zahlenwerk fest, sondern enthält zugleich die Bewilligung der im Haushaltsplan ausgewiesenen Mittel, also die Ermächtigung an die Regierung, diese Mittel für die in den Titeln des Haushaltsplans festgelegten Zwecke auszugeben. Solche Ermächtigungsvorschriften sind Recht im Sinne von Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 BVerfGG und können deshalb im Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden.BVerfGE 20, 90 Durch das verabschiedete Haushaltsgesetz wird der Haushaltsplan festgestellt und die Haushaltsführung für das nächste Haushaltsjahr für die Regierung festgelegt. Das Haushaltsgesetz ist ein auf der Grundlage des Verfassungsrechts und dauerhaft geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften (BHO, LHO) im Gesetzgebungsverfahren zustande gekommenes Zeitgesetz, das Rechtsnormen für die Haushaltsführung der Haushaltsträger für ein Haushaltsjahr enthält. Zeitgesetz bedeutet, dass es nicht unbefristet gilt, sondern lediglich für das in ihm enthaltene Haushaltsjahr. Auch auf Landesebene wird der Haushaltsplan durch Haushaltsgesetz festgestellt (§ 1 LHO).
Auf Gemeindeebene heißt das Haushaltsgesetz „Haushaltssatzung“. Sie wird von der Gemeindevertretung in öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen. Wird die Haushaltssatzung in einer nicht ordnungsgemäß einberufenen Gemeinderatssitzung beschlossen, ist sie nichtig.VGH Mannheim, Urteil vom 8. April 1976, BWVPr 1976, 275 Das gilt auch für nichtöffentlich beratene und beschlossene Haushaltssatzungen. Neben dieser formalen Nichtigkeit können Haushalte auch aus materiellen Gründen nichtig sein. So wurde vom Verfassungsgerichtshof NRW der Nachtrag zum Haushaltsplan des Landes NRW für das Haushaltsjahr 2010 wegen zu hoher Schulden für verfassungswidrig (Art. 82 Satz 2 Landesverfassung NRW) und damit nichtig erklärt, weil die Kreditaufnahme die Höhe der Investitionen überschreite. Das Gericht hat hierin auch erhebliche Bedenken dagegen geäußert, dass im Haushaltsplan kreditfinanzierte Rücklagen gebildet werden, die nicht im entsprechenden Haushaltsjahr zu Ausgaben führen., S. 45 f.
Haushalt Der Haushalt als Anlage des parlamentarisch verabschiedeten Haushaltsgesetzes bildet für die betroffenen haushaltsführenden Stellen eine Ermächtigung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen wie sie im Haushalt vorgesehen sind. Die Ausgaben haben damit konstitutiven Charakter.Herbert Wiesner/Bodo Leibinger/Reinhard Müller, Öffentliche Finanzwirtschaft, 2008, S. 57.
Die Haushaltssatzung als normative Grundlage der kommunalen Finanzwirtschaft ist ein (Orts-)Gesetz im formellen Sinne, weil sie überwiegend Verwaltungsorgane (Gemeinderat, Bürgermeister) bindet (Innenwirkung), aber auch durch Festsetzung von kommunalen Steuersätzen Außenwirkung entfaltet. Deshalb ist sie auch Gesetz im materiellen Sinne.BVerwG Urteil vom 18. März 1960, DÖV 1960, 594 Eine Satzung sind Rechtsvorschriften, die von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden.BVerfGE 10, 20, 49 Die Haushaltssatzung hat den Grundsatz der Jährlichkeit (§ 77 GemO NRW) zu erfüllen, besitzt einen gesetzlich vorgeschriebenen Inhalt (§ 77 Abs. 2 GemO) und unterliegt einem vorgeschriebenen Verfahren beim Erlass (§ 79 GemO). Die Haushaltssatzung beschränkt sich auf die Angaben, die als Rechtsgrundlage des Haushalts erforderlich sind. Dazu gehören die kommunalen Einnahmen und Ausgaben, getrennt nach Verwaltungs- und Vermögenshaushalt, vorgesehene Kreditaufnahmen (Kreditermächtigungen), Höchstbetrag der Kassenkredite, Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen und Steuersätze. Im endgültigen Haushalt kann es einschränkende oder erweiternde Bestimmungen zu einem Ansatz im Haushaltsplan geben, die z. B. als Zweckbindung, Sperrvermerk oder Übertragbarkeit einzelner Haushaltsmittel zum Ausdruck kommen.
Bindung der Verwaltung Die Verwaltung ist an einen genehmigten Haushalt gebunden und hat ihn bei allen haushaltsrelevanten Verwaltungshandlungen und -entscheidungen zu beachten. Ausgaben eines bestimmten „Titels“ dürfen nur für den darin vorgesehenen Zweck geleistet werden (, , , , ; qualitative Spezialität), es sei denn, dass eine einseitige oder gegenseitige Deckungsfähigkeit zugelassen ist. Der quantitativen Spezialität zufolge sind die Ausgaben der Höhe nach auf die im Haushalt veranschlagten Mittel begrenzt. Unvorhergesehene und unabweisbare höhere Ausgaben bedürfen nach GG im Bereich des Bundeshaushalts der Zustimmung des Bundesfinanzministers. Aus und 112 GG ergibt sich, dass Ausgaben nur dann geleistet werden dürfen, wenn sie durch ein Haushaltsgesetz „festgestellt“ worden sind. Schon aus dem Zusammenhang der Bestimmungen von Art. 111 und 112 GG einerseits und Art. 110 Abs. 2 GG andererseits muss gefolgert werden, dass das Haushaltsgesetz nicht nur eine Feststellung trifft, sondern zugleich die „Bewilligung“ der im Haushaltsplan ausgewiesenen Mittel, also die Ermächtigung an die Regierung enthält, diese Mittel für die im Haushaltsplan festgelegten Zwecke auszugeben.BVerfGE 20, 56, 90 Die rechtliche Bedeutung der Ansätze und ihrer Zweckbestimmung in den Titeln des Haushaltsplanes ergibt sich aus § 1 des Haushaltsgesetzes; diese Gesetzesbestimmung enthält die Ermächtigung, die in den Titeln genannten Beträge für die bei ihnen festgelegten Zwecke auszugeben. Der Haushaltsgrundsatz der temporären Spezialität verlangt von der Verwaltung, dass zu verausgabende Mittel nur in der Zeit, für die der Haushalt gilt, ausgegeben werden dürfen. Ausgenommen sind Ausgaben, für die die Übertragbarkeit entweder generell (Ausgaben für Investitionen und Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen) oder durch besondere Erklärung im Haushaltsplan zugelassen ist (Übertragbarkeit von Ausgaben).
Auch die sorgfältigste Schätzung im Haushaltsplan kann nicht verhindern, dass bei seiner Ausführung Abweichungen auftreten. Um diesen Abweichungen dennoch flexibel zu begegnen, hat der Gesetzgeber das Instrument der Deckungsfähigkeit geschaffen. Reicht der hierin ermöglichte budgetäre Spielraum nicht aus, ist die Aufstellung eines Nachtragshaushalts erforderlich.
Bundeshaushaltsplan