Eine Niederschlagung ist eine verwaltungsinterne Maßnahme, eine verwaltungsorganisatorische Anordnung der Abstandnahme von weiterer Beitreibung öffentlich-rechtlicher Forderungen nach erfolgloser Vollstreckung, eine Maßnahme zur Vermeidung unnötigen und unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands.Kruse in Tipke/Kruse, Kommentar zur Abgabenordnung (AO) und Finanzgerichtsordnung (FGO), § 261 Anmerkung 1

Begriff Die Vollstreckungsanweisung fasst das so zusammen: „Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis ( Abgabenordnung (AO)) sollen niedergeschlagen werden, wenn feststeht, dass die Einziehung keinen Erfolg haben wird oder wenn die Kosten der Einziehung außer Verhältnis zu dem Betrag stehen ( AO). Dies gilt auch für Ordnungsgelder sowie für Kosten auf Grund von Bescheiden der Finanzbehörden im Bußgeld verfahren (§ 412 Abs. 2, 3 AO).“Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Durchführung der Vollstreckung nach der Abgabenordnung (Vollstreckungsanweisung - VollstrA) Dogmatisch ist die Niederschlagung in Abgrenzung zum Erlass auf Otto Mayer zurückzuführen.Otto Mayer Deutsches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 1914, Bd. I, S. 350.

Tatbestandsvoraussetzungen Die mit Abs. 2 AO identischen Tatbestandsvoraussetzungen sind alternativ gefasst:

Absehbare Erfolglosigkeit weiterer Beitreibung Im Zuge der Massenverwaltung öffentlich-rechtlicher Forderungen ist es zwingendes Gebot der Verwaltungsökonomie, nach Ausbringung sämtlicher kurzfristig realisierbarer Vollstreckungsmöglichkeiten die Intensität der Beitreibungsbemühungen einschließlich der Überwachung des Forderungsbestandes auf ein Minimum zu reduzieren, da die für die Vollstreckung zuständigen Dienstkräfte gehalten sind, das Gros personeller und sachlicher Kapazität auf die Vollstreckung der nach Fälligkeit jungen, neuen Vollstreckungsfälle zu verwenden.Müller-Eiselt in: Hübschman/Hepp/Spittaler, Kommentar zur Abgabenordnung, § 261, Anmerkung 5 Aus diesem Grund fordert AO i. V. m. § 5 AO im Rahmen des der Verwaltung eingeräumten Ermessens die permanente Prüfung und Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit weiterer Intensivbearbeitung schon erschöpfend beigetriebener Fälle.

Die Niederschlagung nahelegende Sachverhalte lassen sich in nachfolgender Typologie einordnen:

Vollstreckungsimmanente fallspezifische Gründe

Wohnsitzaufgabe des Schuldners Der Schuldner hat seinen bisherigen Wohnsitz ohne Angabe seiner neuen Anschrift aufgegeben bzw. ist mit unbekanntem Wohnsitz ins Ausland gezogen.

Vergebliche Vollstreckung Nach Ausschöpfung aller Sachverhaltsermittlungsmaßnahmen gem. Abs. 2, AO einschließlich Kontenabrufs mit nachfolgender Beitreibung und hinreichendem Zeitablauf ohne Zahlung ist mit keinem zeitnahen Geldfluss mehr zu rechnen. Hierzu gehört auch der Betrieb eines absehbar langwierigen Zwangsversteigerungsverfahrens.

Kosten der Einziehung Wann die Kosten der Einziehung außer Verhältnis zu dem Betrag stehen, muss von Fall zu Fall entschieden werden; eine allgemein gültige Regel besteht nicht. Abschnitt 15 Abs. 1 Satz 2 der Vollstreckungsanweisung führt hierzu aus:

Vollstreckungsexterne Gründe

Schulden bei anderen staatlichen Stellen Nach positiver Kenntnis der Vollstreckungsbeamten hat der Schuldner bei anderen Finanzämtern oder anderen Behörden erhebliche, schon niedergeschlagene Verbindlichkeiten.

Tod des Schuldners Der Schuldner ist verstorben und hat kein vollstreckungslohnendes Vermögen hinterlassen (Erbausschlagung), bzw. die Erbenermittlung mit nachfolgender Rechtsnachfolgerinanspruchnahme mit gesonderten Leistungsgebot, wenn der zu vollstreckende Verwaltungsakt gegen den Rechtsnachfolger Wirkung entfaltet, ohne dem Erben vorher bekanntgegeben worden zu sein ( Abs. 1 Satz 4 i. V. m. § 45 AO, Abschn. 19 Abs. 1 Satz 3 VollstrA).

Anhängiges Insolvenzverfahren Dem Schuldner gegenüber ist gem. § 240 ZPO ein Insolvenzverfahren eröffnet worden; gem. Abs. 2 AO besteht ein absolutes Einzelvollstreckungsverbot (Ausnahme: rechtshängige Zwangsversteigerungen, Zwangsverwaltungen bzw. Beitreibungen aufgrund vollstreckbarer dinglicher Sicherheiten an Grundstücken bzw. grundstücksgleichen Rechten)

Abgabe der eidesstattlichen Versicherung Der Schuldner hat schon die eidesstattliche Versicherung gem. § 802c Abs. 3 ZPO oder nach Abs. 3 AO abgegeben. Aufgrund des Protokolls steht fest, dass der Schuldner über keine beitreibbaren Vermögensgegenstände bzw. Einkünfte verfügt.

Rechtsfolgen Bestand der Forderung Die Niederschlagung ist eine verwaltungsinterne Maßnahme; sie hat nicht die Qualität eines Verwaltungsaktes gemäß § 118 AO bzw. § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz.Jahresbericht 2008 des Landesrechnungshofs Sachsen, S. 337 (PDF; 181 kB) Die Niederschlagung wirkt sich, anders als der Erlass nicht auf den Bestand der Forderung aus.Hübschman/Hepp/Spittaler, Kommentar zur Abgabenordnung, § 261, Anmerkung 7 Die Forderung bleibt uneingeschränkt vollstreckbar; sie kann jederzeit bis zum Eintritt der Zahlungsverjährung gem. AO neu beigetrieben werden.Hübschman/Hepp/Spittaler, Kommentar zur Abgabenordnung, § 261, Anmerkung 7 Ein subjektives Recht auf Niederschlagung besteht nicht, mithin ist der Schuldner durch Vornahme/Nichtvornahme der Niederschlagung nicht beschwertTipke/Kruse, Kommentar zur Abgabenordnung und Finanzgerichtsordnung, § 261 Anmerkung 1.

Mögliche Verfahrensentscheidungen Fortlaufende Verjährungsüberwachung Gem. Abschnitt 17 Abs. 1 Vollstreckungsanweisung hat in Fällen der Niederschlagung wegen mangelnder Erfolgsaussicht der Vollstreckung die Vollstreckungsstelle – insbesondere bei größeren Rückständen – stichprobenweise vor Eintritt der Verjährung die Vermögens- und Einkommensverhältnisse des Vollstreckungsschuldners zu prüfen (Abschnitt 20 Abs. 2), gegebenenfalls die Verjährung durch Maßnahmen nach AO zu unterbrechen und die Vollstreckung fortzusetzen. Auf eine Überwachung kann verzichtet werden, sobald feststeht, dass mit einer künftigen Realisierung der Ansprüche mit Sicherheit nicht mehr zu rechnen ist, z. B. im Falle des Nachlassinsolvenzverfahrens oder der aufgelösten Gesellschaft ohne Haftungsschuldner.

Sofortiger Verzicht auf Verjährungsüberwachung In eindeutig nicht mehr erfolgreich beitreibbaren Fällen – z. B. Schuldner verstorben, Erben haben das Erbe infolge Nachlassüberschuldung ausgeschlagen – kann der öffentlich-rechtliche Gläubiger auf die Überwachung des Eintritts der Verjährung verzichten. Ist anzunehmen, dass die Einziehung wegen der wirtschaftlichen Verhältnisse der Schuldnerin bzw. des Schuldners (zum Beispiel mehrmalige fruchtlos gebliebene Vollstreckungen) oder aus anderen Gründen (zum Beispiel Tod, Auswanderung, Auflösung einer juristischen Person) dauernd ohne Erfolg bleiben wird, so darf von einer weiteren Verfolgung des Anspruchs abgesehen werden (unbefristete Niederschlagung). Dasselbe gilt, wenn anzunehmen ist, dass die Kosten der Einziehung im Verhältnis zur Höhe des Anspruchs zu hoch sind. Zu den Kosten zählt neben den Ausgaben, die durch die Einziehung unmittelbar entstehen, auch der anteilige sonstige Verwaltungsaufwand.

Funktion der Niederschlagung Organisation Sachgerechte Ressourcenverwendung Innerbehördlich gewährleistet die Niederschlagung die sachgerechte Verwendung begrenzter Verwaltungsressourcen zu den Vollstreckungsfällen unterschiedlicher Qualität und Bonität.

Kontrolle des Steuererhebungsauftrags Mit der Beobachtung und Auswertung der Vollstreckungs- und Niederschlagungstätigkeit in der Behörde hat die Leitung der Abteilung bzw. die Amtsleitung ein wirksames Überwachungsinstrument wegen der zu gewährleistenden Zeitnähe zwischen dem Datum der Vollstreckungsrückstandsanzeige und der arbeitstechnischen Erledigung in Form der Niederschlagungsverfügung. Insbesondere die quantitative Erfassung des Zeitablaufs zwischen Rückstandsanzeigedatum und Niederschlagung unter Berücksichtigung einer Analyse zeitabschnittsweise erstellter Fälligkeitsdatenaufgliederungen ermöglicht den mit der Vollstreckung beauftragten Dienstkräften, den Behördenleitungen und den Rechnungshöfen eine mit geringem Aufwand durchzuführende Einschätzung der sachgerechten Steuerung der Verfahrensabläufe in der steuerlichen / öffentlich-rechtlichen Vollstreckung.s. z. B. Hessischer Rechnungshof, Zwanzigster Zusammenfassender Bericht 2009 (Großstädtebericht), dort 5.9, Ansicht 61: Organisation des Forderungsmanagements Monatsbericht vom 22. Dezember 2011

Information Haushaltsrechtlich kommt der Erfassung der in einer Haushaltsperiode durchgeführten Niederschlagungen unter Berücksichtigung des Gebotes der Haushaltswahrheit und HaushaltsklarheitJahresbericht Rechnungshof Sachsen 2008, Seite 352 (PDF; 181 kB) Informationsfunktion zu, da die Durchführung der Niederschlagung der Landes- und der Bundesregierung sowie den kontrollbefugten parlamentarischen Gremien einschließlich der Landesrechnungshöfe und des Bundesrechnungshofes sowohl Erfüllung/Nichterfüllung der gesetzlichen Aufgaben als auch die Einbringlichkeit der öffentlich-rechtlichen Forderungen signalisiert.

Literatur Michael App, Zum Merkmal und zu Fällen der Aussichtslosigkeit der Vollstreckung, Zeitschrift für Kommunalfinanzen 2013, 35–36 Roberto Bartone, Die Niederschlagung von Ansprüchen aus dem Steuerschuldverhältnis, Der AO-Steuerberater 2003, Seite 420–422. Pump, Die Niederschlagung gemäß § 261 AO - Betrachtungen über ein bedeutsames Rechtsinstitut -, DStZ 1985 S. 274 ff.

Einzelnachweise

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