Raumplanung in der Schweiz

Die Raumplanung in der Schweiz ist stark geprägt vom Föderalismus und der direkten Demokratie. Das Raumplanungsrecht, das Planungssystem und die Planungsinstrumente unterscheiden sich von anderen Ländern erheblich, obwohl die Aufgaben und Ziele der Raumplanung in vielen Staaten durchaus vergleichbar sind. Zum Zwecke der Raumplanung gibt es 129 Raumplanungsregionen der Schweiz. Zur Raumplanung gehören alle räumlichen Planungen der öffentlichen Hand auf allen Staatsebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) und in allen raumrelevanten Sachgebieten (Verkehr, Umwelt, Wirtschaft, Gesellschaft usw.).

Seit dem 19. Jahrhundert schreitet der Landschaftswandel in der Schweiz in schnellem Tempo voran. Die Ursachen dieser Umgestaltung des Raums waren das Siedlungswachstum, der Ausbau der Verkehrs- und Energieinfrastruktur, die Gewässerkorrektionen und die Gesamtmeliorationen. Der Mensch nutzt den Boden, das Wasser, die Luft – den ganzen Lebensraum. Er erstellt Gebäude, wohnt, arbeitet, verbringt die Freizeit und bewegt sich in diesem Raum. Unser Lebensstandard ist von Gütern, Produktionen, Dienstleistungen abhängig, die alle auch Lebensraum in Anspruch nehmen. Diese intensiven Nutzungsansprüche führen zu Interessenkonflikten, die umso grösser werden, je knapper der verfügbare Lebensraum ist und je mehr die Notwendigkeit der Schonung von Natur und Landschaft erkannt wird.

Mit Hilfe der Raumplanung werden die unterschiedlichen Nutzungsansprüche koordiniert. Dafür entwickelt die Raumplanung Grundvorstellungen, die den Lebensraum im Gesamtzusammenhang und unter Respektierung der Entscheidungs- und Handlungsspielräume kommender Generationen betrachten. Darüber hinaus muss die Raumplanung aufzeigen, welche Probleme mit welchen Massnahmen in welcher zeitlichen Reihenfolge angegangen werden. Raumplanung ist schliesslich Bodennutzungsplanung, indem sie die zulässige Nutzung der einzelnen Landflächen bestimmt, und sie übernimmt Koordinationsfunktionen, indem sie die Nutzungsansprüche aufeinander abstimmt, über auftretende Konflikte entscheidet und durch alle räumlich wirkenden Staatstätigkeiten hindurch Grundlage behördlicher Zusammenarbeit ist.

Historische Entwicklung Erste sehr rudimentäre Ansätze einer Siedlungsplanung stammten in der Schweiz aus den 1920er Jahren. Professor Hans Bernhard entwarf das wohl erste Bundesleitbild dazu, das noch aus heutiger Sicht altmodisch von sprach. In den 1930er Jahren konstituierte sich z. B. eine Regionalplanungsgruppe Zürich, und auf kommunaler Ebene entstanden schweizweit erste Zonenpläne, noch weitgehend in Gemeindeselbstverwaltung und ohne übergeordnete gesetzliche Vorgaben. Die Zonierung war entsprechend dem seinerzeit natürlich noch erheblich grösseren Bodenangebot noch ziemlich locker, Zersiedelung noch immer möglich.

1969 stimmte die Bevölkerung schliesslich einem Verfassungsartikel zur Raumordnung als Bundeskompetenz zu, womit erstmals ein Raumplanungsartikel in die Bundesverfassung aufgenommen wurde. Damit erhielt der Bund die Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung in der Raumplanung. Bund, Kantone und Gemeinden wurden zur gemeinsamen Sorge für die haushälterische Bodennutzung verpflichtet.

Das erste Raumplanungsgesetz des Bundes ist seit dem 1. Januar 1980 in Kraft. Es war angesichts sehr unterschiedlicher Verhältnisse und Kulturen stark föderalistisch, beliess also Kantonen und Gemeinden recht viel Planungsfreiheit. Das Gesetz beschränkte sich auf Planungsgrundsätze sowie Planungsinstrumente und Verfahrensregeln. Detaillierter ist es bei den Bauten ausserhalb der Bauzonen, wo ein Bauverbot für nicht an den Standort gebundene Bauten gilt. Das Gesetz arbeitet stark vereinfacht mit den folgenden Handlungsgrundsätzen: Das Baugebiet ist vom Nichtbaugebiet getrennt, das Baugebiet ist flächenmässig begrenzt auf den Bedarf von 15 Jahren, das Baugebiet ist zu konzentrieren sowie ausserhalb des Baugebiets gilt ein Bauverbot. Das Gesetz und seine Revisionen vermochten bis heute die starke Siedlungsexpansion und auch die Streuung nur sehr bedingt zu bremsen. Bereits 1984 forderte Rudolf Stüdeli, Direktor der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung VLP-ASPAN, dass sich vermehrte Rücksicht auf das knappe Gut Boden .Artikel in Heimatschutz, Nr. 4 2010

Im Jahr 2012 wurde von den Vertretern des Bundes, der Kantone, Städte und Gemeinden das in einem mehrjährigen gemeinsamen Prozess aller Staatsebenen entwickelte Raumkonzept Schweiz verabschiedet, in dem sie sich – juristisch unverbindlich – auf grundsätzliche Ziele und Strategien der Raumentwicklung geeinigt haben; es soll im Sinne der angestrebten umfassenden Koordination künftig als gemeinsame Orientierungshilfe für alle raumwirksamen Planungen dienen. Das Raumkonzept wurde seither überarbeitet und geht im Jahr 2025 in die Konsultation.

Am 11. März 2012 wurde die Eidgenössische Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!» zur Beschränkung von Zweitwohnungen und sogenannten «kalten Betten» mit 50,6 Prozent Ja von Volk und Ständen angenommen. Die Initiative wurde vom Komitee «Helvetia Nostra» um den Tier- und Landschaftsschützer Franz Weber eingereicht und von verschiedenen Umweltschutzorganisationen unterstützt.

Die Schweizer Stimmbevölkerung stimmte am 3. März 2013 einer Revision des Raumplanungsgesetzes zu.Das Raumplanungsgesetz des Bundes Die Revision wurde in einer Volksabstimmung (Referendumsabstimmung) als indirekter Gegenvorschlag zur Eidgenössischen Volksinitiative «Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)» angenommen. Neu wird explizit die Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1) und eine Mehrwertabschöpfung von mindestens 20 % (Art. 5) festgeschrieben. Ausserdem sollen überdimensionierte Bauzonen reduziert werden (Art. 15).Helmut Stalder: Schöne neue Raumordnung – warum es zu dieser Zersiedelung gekommen ist In: Neue Zürcher Zeitung vom 22. Januar 2019

Die von den Jungen Grünen Schweiz lancierte Eidgenössische Volksinitiative «Zersiedelung stoppen – für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung (Zersiedelungsinitiative)» wollte die Bauzonen auf den Stand von 2019 einfrieren. Neueinzonungen hätten durch Rückzonungen an einem anderen Ort kompensiert werden müssen. Die Initiative wurde am 10. Februar 2019 mit 63,7 % Nein-Stimmen abgelehnt.

Im Jahr 2020 reichte der Trägerverein "Ja zu mehr Natur, Landschaft und Baukultur" die Eidgenössische Volksinitiative «Gegen die Verbauung unserer Landschaft (Landschaftsinitiative)» ein. Unterstützt von verschiedenen Naturschutz- und Baukulturorganisationen versuchte diese Initiative, dem Bauen ausserhalb von Bauzonen klare Grenzen zu setzen, indem sie eine Obergrenze einführen wollte für die Anzahl der Gebäude und die Fläche, welche diese ausserhalb von Bauzonen beanspruchen. Die Initiative wurde im Jahr 2024 zurückgezogen, nachdem das Parlament im Jahr 2023 das revidierte Raumplanungsgesetz (RPG2) verabschiedet hat.

Der Bund hat infolgedessen die auf dem Gesetz basierende Raumplanungsverordnung angepasst und diese Anpassungen bis im Oktober 2024 vernehmen lassen. Wichtigstes Ziel von RPG2 ist, die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet zu stärken: Die Anzahl der Gebäude und die versiegelte Fläche im Nichtbaugebiet sollen stabilisiert werden (Stabilisierungsziel). Das bedeutet, dass der Baubestand im Nichtbaugebiet nur noch um einen gewissen Umfang wachsen darf. Die Kantone müssen deshalb im Kantonalen Richtplan neu ein Stabilisierungsziel definieren. Wird dieses nicht erreicht, müssen als Sanktion zusätzliche Gebäude ausserhalb der Bauzone flächenmässig kompensiert werden. Vom Stabilisierungsziel sind mehrere Ausnahmen vorgesehen, die insbesondere zusätzliche Bodenversiegelungen im Nichtbaugebiet zulassen. Neben der Einführung des Stabilisierungsziels wird mit RPG2 der Bewilligungsspielraum der Kantone im Nichtbaugebiet erhöht. Beispielsweise sollen die Kantone zusätzliche Wohnnutzungen im Nichtbaugebiet bewilligen können, jedoch nur in vorher festgelegten Sondernutzungszonen (Gebietsansatz). Die Ausnahmen vom Stabilisierungsziel und die Lockerungen bei der Bewilligungspraxis werden vom Verband für Raumplanung EspaceSuisse kritisiert: Diese würden dazu führen, dass RPG2 den Trennungsgrundsatz von Bau- und Nichtbaugebiet weiter durchlöchere.

Bund Auf Ebene des Bundes ist für das Thema Raumplanung das Bundesamt für Raumentwicklung ARE zuständig, das dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK unterstellt ist.

Grundsatzgesetzgebung Der Bund hat sich bei der Gesetzgebung auf den Erlass von Grundsätzen zu beschränken, damit den Kantonen ein Gesetzgebungsspielraum bleibt. Besonders wichtige Bereiche, wie beispielsweise der aus der Bundesverfassung abgeleitete, zentrale Grundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet, darf der Bund hingegen detailliert regeln. Die bundesrechtlichen Grundsätze werden im Raumplanungsgesetz definiert. Sie äussern sich insbesondere zu den Zielvorstellungen und den Planungsgrundsätzen, die bei jeder räumlichen Planung zu berücksichtigen sind; den Planungsinstrumenten sowie den dazugehörigen Verfahrensregeln; jenen Einzelfragen, die für die ganze Funktion der Raumplanung zentral sind, also etwa die Bewilligungspflicht für alle Bauten und Anlagen, die Grösse der Bauzonen, die ausnahmsweise Zulässigkeit des Bauens ausserhalb der Bauzonen und die Sicherstellung der Erschliessung des Baulandes.

Förderung und Koordination der kantonalen Raumplanung Der Bund fördert und koordiniert die Raumplanung der Kantone. Die Zusammenarbeit des Bundes mit den Kantonen ist ein zentrales Postulat des kooperativen Föderalismus. Der Bund fördert und koordiniert die Raumplanung der Kantone in erster Linie durch die erwähnte Grundsatzgesetzgebung sowie durch die Genehmigung der kantonalen Richtpläne. Er hat aber auch einen Koordinationsauftrag zwischen seinen eigenen raumwirksamen Aufgaben und jenen der Kantone wahrzunehmen. Wichtige Instrumente dafür sind die vom Bund erarbeiteten Grundlagen sowie die eigentlichen Planungsinstrumente des Bundes, die Konzepte und Sachpläne. Der Bund erstellt Konzepte und Sachpläne in Sachgebieten, für die er weitgehend alleine zuständig ist (Verkehrsinfrastruktur, Militär, Übertragungsleitungen etc.). Ein illustratives Beispiel für die Notwendigkeit eines Sachplans stellt der Bereich des Verkehrs dar: Im Sachplan «Verkehr» werden die Teilrichtpläne Strasse, Schiene/öffentlicher Verkehr und Luftfahrt zusammengefasst. Er stellt die Gesamtsicht in den Vordergrund und sorgt für die notwendige Koordination mit der Raumplanung der Kantone. Der Sachplan ist nicht direkt verbindlich für die Privaten, jedoch für die raumwirksam tätigen Behörden aller Stufen (Bund, Kantone, Gemeinden). Er zeigt auf, nach welchen übergeordneten Zielen, Grundsätzen und Prioritäten der Bundesrat bei der Erfüllung seiner raumwirksamen Aufgaben im Verkehrsbereich handelt und welche Folgerungen sich daraus für die Planung der Verkehrsträger ergeben.

Berücksichtigung der Raumplanung bei der Erfüllung der Bundesaufgaben Der Bund auch bei seinen eigenen Aufgaben die Erfordernisse der Raumplanung zu berücksichtigen. Er bleibt also auf allen Stufen seines Handelns – Planung, Gesetzgebung, Verwaltung, Rechtsprechung – selbst dem Raumplanungsgesetz verpflichtet. Die Bindung an die «Erfordernisse» der Raumplanung bedeutet ferner, dass der Bund an das kantonale Recht und die darauf gestützten Planungen gebunden ist. Mit der Genehmigung der kantonalen Richtpläne durch den Bund wird schliesslich gewährleistet, dass die kantonale Raumplanung die Aufgabenerfüllung durch den Bund nicht unzulässig behindert.

Kantone Die Kantone sind für die Erarbeitung und Umsetzung der Raumplanung zuständig. Teile dieser Aufgaben delegieren sie an die Gemeinden.

Raumplanungs- und Baugesetz