Der Begriff der Polizei wird in Deutschland nicht einheitlich verwendet. Dies ist Resultat der geschichtlichen Entwicklung und der daraus folgenden Trennung der Aufgaben der deutschen Polizei.
Der Polizeibegriff im geschichtlichen Wandel Der Begriff der Polizei unterlag im Lauf der Geschichte erheblichen Wandlungen.
Herleitung des Begriffs „Polizei“ Der Begriff „Polizei“ hat seinen Ursprung im Griechischen. Nach einer Ansicht bezeichnete der damals verwendete Begriff „politeia“ die Verfassung des Stadtstaates und legte den Status der dort lebenden Menschen fest. Nach anderer Meinung liegt der Ursprung des Wortes „Polizei“ eher in dem Begriff „polizeia“ in der von Homer verfassten Ilias und bezieht sich auf eine gemeinschaftliche Tätigkeit: „miteinander eine Mauer bauen“.
Der Begriff „politeia“ wurde von den Römern in ihren Sprachgebrauch übernommen. Politeia beschrieb dabei das städtische Gemeinwesen und die Bürgerschaft als Realität im Gegensatz zur res publica, die als Rechtsordnung dieser Gemeinschaft den anzustrebenden gesellschaftlichen Zustand beschrieb. Die im Lateinischen verwendeten Begriffe „politia“ und „ius politiae“ sind schließlich im germanischen Sprachraum nahezu identisch erhalten geblieben.
Zur Römerzeit gab es ferner die Benefiziarier. Die Benefiziarier (auch Beneficiarier; lat. beneficiarius von lat. beneficium, dt. „Vorteil, Wohltat“) waren Principales (Unteroffiziere) im Römischen Reich, die polizeiähnliche Aufgaben ausübten. Sie dienten entweder in einer Legion als Sekretäre im Stab des Statthalters oder waren auf Stationen in den Provinzen abkommandiert.
Im Jahr 1451 tauchte der Begriff „Policey“Polizei im Deutschen Rechtswörterbuch; vgl. auch zur Wortbedeutung Grimms Wörterbuch: „vom 15. bis ins 17. jahrh. verstand man unter polizei die regierung, verwaltung und ordnung, besonders eine art sittenaufsicht in staat und gemeinde und die darauf bezüglichen verordnungen und maszregeln, auch den staat selbst, sowie die staatskunst, politik.“ zum ersten Mal in einer Bestätigung der Wiener Handwerksordnung für die Schlosser, Uhr- und Büchsenmacher durch Kaiser Friedrich III. („damit under unsern handtwerchern guete mantzucht und policey erhalten werde“) auf. Nachfolgend findet sich der Begriff immer wieder in Normtexten. Im 16. Jahrhundert wurden sogar eigene Reichspolizeiordnungen von 1530, 1548 und 1577 erlassen, die große Vorbildwirkung auf territoriale Polizeiordnungen hatten. Die „gute Polizey“ umschrieb darin einen Zustand guter Ordnung des Gemeinwesens sowie der allgemeinen Wohlfahrt und umfasste mit dem weiten Bereich des rechtlich geordneten Zusammenlebens quasi die gesamte Rechtsordnung, ohne einen Unterschied zwischen öffentlichem und privatem Recht zu machen.Volkmar Götz: Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. 13. Aufl. Göttingen 2001, Randnr. 6.
Das Zeitalter des Absolutismus (17./18. Jahrhundert) Ein Wandel des Polizeibegriffs setzte im 17. Jahrhundert im Zeitalter des Absolutismus ein. Die Polizeigewalt (ius politiae) wurde als gesamte, im Inneren des Staates ausgeübte Staatsgewalt in der Person des jeweiligen Territorialfürsten vereinigt und erwuchs damit als Sinnbild der innenpolitischen Machtausübung zum wichtigsten Bestandteil der einheitlichen absoluten Staatsgewalt. Von der lediglich beschreibenden Art der „guten Polizey“ und damit verbundener Regelungen aus der vorabsolutistischen Zeit erweiterte sich der Polizeibegriff nunmehr zur umfassenden hoheitlichen Befugnis für die gesamte innere staatliche Verwaltung einschließlich Rechtsetzung und Rechtsprechung.Johann Jacob Moser: Neues teutsches Staatsrecht. Neudruck der Ausgabe 1773, Band 16. 6 „von der Landes-Hoheit in Polizey-Sachen“, Osnabrück 1967, S. 2: „§ 2 ich verstehe hier unter dem Wort: Polizey diejenige landesherrliche Rechte und Pflichten, auch daraus fliessende Anstalten, welche die Absicht haben, der Unterthanen äusserliches Betragen im gemeinen Leben in Ordnung zu bringen und zu erhalten, wie auch ihre zeitliche Glückseligkeit zu befördern.“
Ein System der Gewaltenteilung war im absolutistischen Staat gerade nicht vorhanden. Auch gab es keine wirksame Kontrolle gegen polizeiliche Maßnahmen, da die Ausübung der Polizeigewalt den Gerichten durch die Einführung der sog. Kammerjustiz entzogen wurde. Diese hatte jedoch keine den Gerichten vergleichbare Funktion, sondern unterstand als eine in die staatliche Verwaltung integrierte Behörde dem absoluten Monarchen. Der Polizeibegriff der damaligen Epoche wäre nach heutiger Einordnung dem Staats- und Verfassungsrecht und nicht dem Verwaltungsrecht zuzuordnen.
Die zeitgenössische Wissenschaft bemühte sich, für diesen Zustand positive Bezeichnungen zu erfinden, welche eine Rechtfertigung derartiger Machtbefugnisse ermöglichen sollte. Die Staatstheorie sprach deshalb von zwei staatlichen Aufgaben, die materiell im Polizeibegriff zusammengefasst seien: die Gewährleistung von Sicherheit und die Förderung der öffentlichen Wohlfahrt.
Wichtig ist in diesem Kontext, das damalige Verständnis von Wohlfahrt von heutigen sozialpolitischen Zielsetzungen zu unterscheiden: Als „Beförderung der allgemeinen Wohlfahrt“ oder auch „der allgemeinen Glückseligkeit“ wurde das monarchische Recht betrachtet, den Untertanen ihr Handeln im politischen Leben wie auch in ihrer wirtschaftlichen und gewerblichen Betätigung sowie in den Bereichen von Sitte und Moral zu gebieten. Der Wohlfahrtsstaat bzw. Polizeistaat bedeutet Ausübung von Staatsgewalt im Inneren ohne Bindung an Verfassung, parlamentarische Gesetzgebung und Gewaltenteilung, ohne Rücksicht auf private und bürgerliche Rechte und Freiheiten und ohne gerichtlichen Rechtsschutz.Volkmar Götz: Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. 13. Aufl. Göttingen 2001, Randnr. 9.
Das Zeitalter der Aufklärung mini|Johann Stephan Pütter (Gemälde von Carl Lafontaine)Von diesem Verständnis öffentlicher Wohlfahrt her muss auch das Bestreben der Aufklärung gesehen werden, die staatlichen Befugnisse gegenüber dem mündigen „aufgeklärten“ Bürger zu beschränken und die Wohlfahrtspflege aus dem materiellen Polizeirecht zu eliminieren. Dem bezeichnenden Satz des konservativen Rechtsphilosophen Christian Wolff, der Polizeistaat finde seine Existenzberechtigung in dem „beschränkten Untertanenverstand“, der sein „Recht und Glück nicht erkennen“ könne, setzte der Göttinger Staatsrechtler Johann Stephan Pütter 1770 entgegen, dass der Bürger nicht „zu seinem Glück gezwungen“ werden dürfe. Die Sorge um die Förderung der Wohlfahrt sei nicht die eigentliche Aufgabe der Polizei, sondern die Sorge für die Abwendung bevorstehender Gefahren. Mit dieser revolutionären Meinung Pütters war zum ersten Mal die auch heute noch geltende Beschreibung des Inhalts polizeilicher Aufgabenerfüllung, die Gefahrenabwehr, wissenschaftlich und öffentlich postuliert.
Die Ideen Pütters, welche im Übrigen auch von Immanuel Kant und Wilhelm von Humboldt unterstützt wurden, hatten großen Einfluss auf den Staatsrechtler Carl Gottlieb Svarez. In einem 1791 gehaltenen Vortrag führte dieser aus, dass der Staat „zu Einschränkungen, welche zur Abwehr gemeiner Störungen und Gefahren abzielen, […] ein stärkeres Recht [hat], als zu solchen, wodurch bloß der Wohlstand, die Bequemlichkeit, die Schönheit oder andre dergleichen Nebenvorteile für das Ganze befördert werden sollen.“ Diese aufklärerische eingrenzende Auffassung des Polizeibegriffs wurde in das von Svarez geschaffene Allgemeine Landrecht für die preußischen Staaten von 1794 (ALR) übernommen:
Die Programmatik dieser Norm blieb jedoch unerfüllt. Zum einen enthielt das Preußische ALR Bestimmungen, welche wohlfahrtsstaatliche Aufgaben der Polizei statuierten. Zum anderen fand im Zuge der politischen Reaktion auf die Ideen der französischen Revolution eine wirkliche Selbstbeschränkung des absolutistischen Staates auf die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben nicht statt. Um die nach wie vor praktizierten weitgehenden Eingriffe auch formaljuristisch abzusichern, hatten bereits 1795 und 1797 verschiedene Anweisungen für die Ministerien und nachgeordnete Behörden den im ALR kodifizierten Inhalt der polizeilichen Aufgabe wieder erweitert, so dass der neue Polizeibegriff der Aufklärung zunächst keinerlei praktische Auswirkungen für den Bürger hatte.
Beispielsweise hieß es in § 3 der preußischen Verordnung über die verbesserte Einrichtung der Provinzial-, Polizei- und Finanzbehörden von 1808, dass die Polizei „so berechtigt als verpflichtet [ist], nicht allein allem vorzubeugen und solches zu entfernen, was dem Staate oder seinen Bürgern Gefahr oder Nachteil bringen kann, mithin die nötigen Anstalten zur Erhaltung der öffentliche Ruhe, Sicherheit und Ordnung zu treffen, sondern auch dafür zu sorgen, dass das allgemeine Wohl befördert und erhöht werde.“ Die Restauration kennzeichnete nach 1815 wie das Staatsleben insgesamt auch das Wirken der Polizei, noch in den amtlichen Erläuterungen zum Entwurf des Gesetzes über die Polizeiverwaltung von 1850 wurde „das Gebiet der Polizei [als] überhaupt ein fast unbegrenztes“ bezeichnet.
Die Entwicklung des liberalen Rechtsstaats am Beispiel Preußens Der in Preußen zwar formal veränderte, inhaltlich aber in vollem Umfang weiter bestehende Polizeistaat erfuhr wirkliche Änderungen erst in der Zeit nach der Revolution von 1848/1849, und auch hier setzten sich wirksame Einschränkungen erst nach und nach durch, da trotz teilweise anderslautender liberaler Gesetze die bürokratische Praxis einer umfassend verstandenen Zuständigkeit weitgehend unverändert fortbestand. Während in den süddeutschen Staaten mit der Kodifikation von Polizeistrafgesetzbüchern die Polizeigewalt eingeschränkt und der überkommene Polizeibegriff verengt wurde, blieb der preußische Gesetzgeber zunächst untätig. Den Wendepunkt markierte das „Kreuzberg-Urteil“ (Kreuzbergerkenntnis) des Preußischen Oberverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1882. Das Urteil stellte den Ausgangspunkt für die Entwicklung und Durchsetzung rechtsstaatlicher Polizeirechtsgrundsätze dar, wie sie später auch im Preußischen Polizeiverwaltungsgesetz von 1931 ihren Niederschlag gefunden haben.
Das Preußische Oberverwaltungsgericht hatte im „Kreuzberg-Urteil“ dem längst totgesagten, aber formal noch in Kraft befindlichen § 10 II 17 ALR zur erstmaligen Wirksamkeit verholfen. In dieser Entscheidung forderte das Gericht einen Gesetzesvorbehalt für alle hoheitlich getroffenen Anordnungen, indem es § 10 II 17 ALR als umfassende, aber auch abschließende Regelung hinsichtlich polizeilicher Eingriffe ansah. Die von dem betroffenen Bürger angefochtene Entscheidung der Berliner Baubehörde, eine Baugenehmigung zu versagen, weil eine Verunstaltung der Aussicht auf das Kreuzberger Kriegerdenkmal befürchtet wurde, konnte nicht auf § 10 II 17 ALR gestützt werden. Da die Entscheidung der Behörde aber nicht der Gefahrenabwehr, sondern der Wohlfahrtspflege diente und auch keine spezialgesetzliche Grundlage vorhanden war, erklärte das Gericht sie für rechtswidrig.
Damit war die grundsätzliche Begrenzung des polizeilichen Aufgabenkreises auf die Gefahrenabwehr erstmals höchstrichterlich anerkannt und klargestellt, dass es für polizeiliche Eingriffe in Freiheit und Eigentum eines förmlichen Gesetzes bedurfte (Gesetzesvorbehalt).Boldt/Stolleis: Geschichte der Polizei in Deutschland. In: Lisken/Denninger (Hrsg.): Handbuch des Polizeirechts. 4. Aufl. München 2007, Randnr. 49–51. Allerdings legte sich das Gericht nicht fest, welche rechtlichen Bereiche unter den Begriff der Gefahrenabwehr fallen und durch Spezialgesetze geregelt werden können. Die Beantwortung dieser Frage betrachtete es als Aufgabe des Gesetzgebers. Der preußische Gesetzgeber hat in der Folge auch sehr extensiven Gebrauch von der Möglichkeit gemacht, Gefahrenabwehr bei speziellen Rechtsmaterien zu regeln.