Gemeinsame Agrarpolitik

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ist ein Politikbereich der Europäischen Union. Sie definiert Regeln für die Landwirtschaft in den Staaten der Europäischen Union. Mit rund 40 Prozent des Gesamtbudgets der EU stellt die GAP den zweitgrößten Haushaltsposten der Gemeinschaft dar. Die GAP gehört auch zu den ältesten Politikfeldern der EU: die sechs Gründungsmitglieder der Europäischen Gemeinschaften einigten sich schon bei der Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 auf die Vergemeinschaftung der Landwirtschaftspolitik. Sie trat 1962 in Kraft.

Die GAP unterstützte Landwirte ursprünglich über Preisgarantien. Staatliche Stellen kauften Produkte, die für den garantierten Preis (Interventionspreis) nicht abgesetzt werden konnten, auf. In den 1990er Jahren wurde die GAP liberalisiert. Preisgarantien wurden gesenkt und schrittweise durch produktionsunabhängige Direktbeihilfen an landwirtschaftliche Höfe ersetzt.http://www.eu-koordination.de/eu-themen/landwirtschaft-gentechnik/ueberblick?start=1 Die GAP beruht heute auf zwei „Säulen“. Die erste Säule umfasst Direktzahlungen an Landwirte sowie die gemeinsamen Marktordnungen für einzelne Agrarerzeugnisse. Die zweite Säule ergänzt die GAP seit 1999 und zielt auf die Entwicklung des ländlichen Raums.http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/de/displayFtu.html?ftuId=theme5.html Seit der Reform 2013 gewann die Reduktion der negativen Umweltauswirkungen der Landwirtschaft an Bedeutung.

Die Förder-Leitlinien der GAP werden in der Regel alle sieben Jahre beschlossen und richten sich nach den mehrjährigen Haushaltsplänen der EU. Für die Periode von 2021 bis 2027 sind rund 365 Milliarden Euro eingeplant. Für die Förderperiode 2014 bis 2020 wurden 312,7 Mrd. EUR (29 %) für marktbezogene Ausgaben und Direktbeihilfen (Säule 1) sowie 95,6 Mrd. EUR (9 %) für die Entwicklung des ländlichen Raums (Säule 2) geplant.

Ursprung der GAP Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs benötigten die Staaten, die später die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gründeten, Nahrungsmittelimporte, um die Ernährung ihrer Bevölkerungen zu sichern. Deutschlands Nahrungsmittelimporte wurden bis 1952 zumeist von den USA finanziert, da die deutsche Wirtschaft zunächst keine Außenhandelsüberschüsse erzielte. (PDF). Vorlesung, Universität Hohenheim, 2005. Der Wunsch, Abhängigkeiten auf dem sensiblen Feld der Lebensmittelversorgung durch höhere Ernteerträge zu verringern, bildete die Motivation zur engeren Kooperation der sechs EWG-Gründungsmitglieder: Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande und Luxemburg. (Publikation der Europäischen Kommission, 2007) mini|Steigerung der Produktivität durch Einsatz technischer Produktionsfaktoren ist eines der Ziele der GAP

Zum Zeitpunkt der Errichtung des Gemeinsamen Marktes durch den Vertrag von Rom im Jahr 1957 war die Landwirtschaft in den EWG-Gründerstaaten durch starke Interventionen des Staates gekennzeichnet. Um die landwirtschaftlichen Erzeugnisse in den freien Warenverkehr der neu gegründeten Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft einzubeziehen und zugleich die öffentliche Unterstützung der Landwirtschaft zu erhalten, wurden die bisherigen nationalstaatlichen Interventionsmechanismen auf die Ebene der EWG übertragen.http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/de/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.1.html

Für die Gründerstaaten ermöglichte dies eine enorme Vergrößerung der jeweiligen Märkte, ohne dass der landwirtschaftliche Sektor auf staatliche Unterstützung verzichten musste. Ein weiterer Effekt war, dass die finanzielle Verantwortung auf die europäische Ebene, weg von den nationalen Regierungen, übertragen werden konnte. Während der französische Agrarsektor Ende der 1950er Jahre vergleichsweise modern und produktiv war und nach einer Vergrößerung der Absatzmärkte strebte, legte die junge Bundesrepublik den Schwerpunkt ihrer Wiederaufbauanstrengungen auf die Industrie. Die Landwirtschaft war, im Vergleich zur französischen und niederländischen, nicht wettbewerbsfähig.

Doch auch ohne die nötigen Investitionen fand in Deutschland bereits eine „Revolution der Landwirtschaft“ statt: Output- und Produktivitätssteigerungen hatten zur Folge, dass immer weniger Bauern und Landarbeiter benötigt wurden, um gleich viel oder sogar mehr zu produzieren, als früher. Die alte ländliche Struktur befand sich im Umbruch, die Arbeitslosigkeit der Landbevölkerung stieg. Außerdem fiel der Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens in der Landwirtschaft weit hinter den anderer Wirtschaftszweige zurück.

Die Politik reagierte mit „protektionistischen Abwehrwaffen“ und sorgte so für ein hohes Preisniveau für landwirtschaftliche Erzeugnisse. Aus deutscher Sicht sollten die Preise möglichst hoch bleiben, wohingegen Frankreich und die Niederlande vor allem eine Abschirmung nach außen und einen gemeinsamen Binnenmarkt anstrebten. Die GAP spiegelte diese Interessen wider. Sie stützte sich auf hohe Produzentenpreise als Einkommensunterstützung für die Landwirte und eine Isolation des Marktes der EWG nach außen durch die faktische Errichtung von Schutzzöllen, was beispielsweise den Chicken War auslöste.

Die Ziele der GAP wurden im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGVtr) festgelegt. Titel II des Vertrags regelte zunächst nur grundsätzliches. So wurde festgeschrieben, dass auch die Agrarpolitik den Vorschriften des Gemeinsamen Marktes unterliegt, wobei die spezielleren Regeln der Art. 39 bis 46 EWGVtr Vorrang vor ersteren haben (Art. 38 Abs. 2 EWGVtr) (EWG-Verordnung 26/1962 formuliert diesen Vorrang noch einmal explizit aus). Der Regelungsbereich des Titels II EWGVtr erstreckt sich auf „die Erzeugnisse des Bodens, der Viehzucht und der Fischerei sowie die mit diesen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe“ (Art. 38 Abs. 1 EWGVtr). Eine Auflistung der einzelnen Produkte wurde dem Vertrag angehängt und sollte binnen zwei Jahren, also bis 1960, aktualisiert werden (Art. 38 Abs. 3 i. V. m. Anhang II EWGVtr).

Ziele der GAP Auf der Konferenz von Stresa vom 3. Juli 1958 einigten sich die EWG-Gründungsstaaten auf drei Grundprinzipien zur Organisation der gemeinsamen Agrarmärkte:Europäische Gemeinschaften, Entschließung von Stresa, ABl 281/58 vom 1. August 1958. Freier Warenaustausch in allen Mitgliedstaaten („Einheit des Marktes“). Der gesamte Binnenmarkt sollte einheitlichen Regelungen unterliegen. Vorrang für EU-Produkte („Gemeinschaftspräferenz“). Aus der EU stammenden Agrarerzeugnissen werden gegenüber Importprodukten Vorrang und Preisvorteile eingeräumt. Der Binnenmarkt sollte vor Niedrigpreisprodukten aus Drittstaaten und vor größeren Schwankungen des Weltmarktes geschützt werden. Gemeinschaftliche Finanzierung: Alle Ausgaben im Rahmen der GAP werden aus dem Gemeinschaftshaushalt der EWG (später EG/EU) getragen. Ein einheitlicher Markt sollte durch die Gemeinsamen Marktordnungen (GMO) für landwirtschaftliche Erzeugnisse geschaffen werden (nach Art. 40 Abs. 2 EWGVtr). In den zahlreichen GMOs wurde die Preispolitik, Herstellungsmodalitäten und zum Teil auch die Produktionsmengen einzelner Gütergruppen EWG-weit festgelegt. Damit wurde das Ziel verfolgt, einen Binnenmarkt gleich einem nationalen Markt ohne jegliche Handelshemmnisse zu haben.EuGH Rs. 90/63 und 91/63, Kommission der EWG vs. Luxemburg und Kommission der EWG vs. Belgien, Urteil vom 13. November 1964. Laut EuGH besteht die Ordnung eines Marktes „aus einer Gesamtheit von Einrichtungen und Vorschriften, mit deren Hilfe die zuständigen Behörden versuchen, den Markt zu kontrollieren und zu lenken.“ Je nach Erzeugnis kann eine GMO eine der folgenden Organisationsformen aufweisen: gemeinsame Wettbewerbsregeln; bindende Koordinierung der einzelstaatlichen Marktordnungen; eine europäische Marktordnung. Die Gemeinschaftspräferenz findet sich bereits in der Entschließung der Stresa-Konferenz von 1958. Demnach sind in der EWG produzierte Erzeugnisse gegenüber denen aus Drittstaaten zu bevorzugen und vor ihnen zu schützen. Der EuGH bekräftigte den Grundsatz 1967EuGH Rs. 5/67, Beus vs. Hauptzollamt München, Urteil vom 13. März 1968. in Bezugnahme auf Art. 44 Abs. 2 EWGVtr. Umgesetzt wurde das Prinzip durch Gebühren auf Importe. Auch wurden für importierte Waren höhere Preise vorgeschrieben, als der Schwellenpreis für heimische Waren war.

Die finanzielle Solidarität äußerte sich im Aufbau des „Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft“ (EAGFL) im Jahr 1962. In: Abl. 30 vom 20. April 1962, S. 991–993. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung 25/1962 beschreibt als Zweck, dass Erstattungen bei Exporten in dritte Staaten, Eingriffe zur Marktregulierung und die Agrarstrukturpolitik sowie Maßnahmen zur Produktivitätserhöhung aus dem EAGFL finanziert werden. Der Fonds speist sich aus Beiträgen der Mitgliedstaaten, deren Höhe jährlich der Rat festlegt (Art. 6) sowie aus Einnahmen durch Abschöpfungen auf Einfuhren aus Drittstaaten (Art. 2 Abs. 1).

Die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik wurden im Artikel 33 des (konsolidierten) Gründungsvertrages der Europäischen Gemeinschaft festgelegt: die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern; auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten; die Märkte zu stabilisieren; die Versorgung sicherzustellen; für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen. Sie wurden 2009 im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (Titel III, Art. 39) wiederholt und bestätigt. Da sich die vertraglich festgelegten Ziele nicht gleichzeitig in gleichem Maße erfüllen lassen, verfügt der Gesetzgeber nach gefestigter Rechtsprechung über einen beträchtlichen Ermessensspielraum zur Umsetzung aktueller politischer Prioritäten.

Diese Ziele ergänzte die Europäische Kommission im Jahre 2010 durch drei weitere „strategische Ziele“:Europäische Kommission (2010): Die GAP 2020: Nahrungsmittel, natürliche Ressourcen und ländliche Gebiete – die künftigen Herausforderungen, KOM(2010) 672/5, Brüssel; PDF Ernährungssicherheit: Erhaltung des Potenzials zur nachhaltigen Nahrungsmittel-Erzeugung, um die Ernährungssicherheit langfristig in der EU zu sichern und zur Deckung des wachsenden weltweiten Nahrungsmittelbedarfs beizutragen; Umwelt und Klimawandel: Unterstützung landwirtschaftlicher Gemeinschaften, die die Europäer mit hochwertigen und vielfältigen Qualitätsnahrungsmitteln beliefern, die auf nachhaltige Weise im Einklang mit Anforderungen in Bezug auf Umwelt, Gewässer, Tiergesundheit, Tierschutz, Pflanzengesundheit und öffentliche Gesundheit produziert werden; Räumliche Ausgewogenheit: Erhaltung lebensfähiger ländlicher Gemeinschaften, für die die Landwirtschaft eine wichtige wirtschaftliche Tätigkeit ist, die lokale Arbeitsplätze schafft und erhält.

Säulen der GAP Seit der 1999 formulierten Agenda 2000 spricht man von zwei Säulen der GAP. Seit 2005 spiegeln sich die Säulenstruktur auch in der Finanzierung der GAP: die erste Säule wird aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), die zweite Säule aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) finanziert. Das Prinzip der Umschichtung erlaubt den Transfer von Mitteln zwischen beiden Säulen auf Ebene eines Mitgliedsstaates. In der Förderperiode 2014–2020 fließen etwa 300 Mrd. Euro in die Erste Säule und knapp 100 Mrd. Euro in die Zweite Säule. In Deutschland wurden 4,5 % der Mittel der ersten Säule in die zweite transferiert. Ab 2020 wird die Umschichtung auf 6 % erhöht.

Erste Säule Die erste Säule der Agrarsubventionen bestand in der GAP-Förderperiode 2014–2020 aus zwei Elementen:Pe’er u. a. (2017), S. 36.