Das Einheits-Übereinkommen von 1961 über Suchtstoffe, in Österreich Einzige Suchtgiftkonvention 1961, ist ein internationales Vertragswerk mit dem Ziel, die Verfügbarkeit einiger Drogen einzuschränken. Es ersetzte zahlreiche zwischen 1912 und 1953 abgeschlossene internationale Übereinkommen und Protokolle. Das Einheitsabkommen bindet als völkerrechtlicher Vertrag über 180 Staaten aufgrund internationalen Rechts und bestimmt teilweise direkt nationale Suchtgiftgesetze. Mehrere Artikel des Einheitsübereinkommens wurden mit dem Protokoll vom 25. März 1972 geändert oder ergänzt.
Überblick Das Einheits-Übereinkommen über Suchtstoffe von 1961 bildet bis heute die Basis der weltweiten Drogenkontrolle. Es umfasst die Pflanzen Kokastrauch, Schlafmohn und Indischer Hanf (Cannabis), die pflanzlichen Rohstoffe Opium, Mohnstroh und Opiate und Heroin, außerdem einige synthetische Opioide wie Methadon. Es beschränkt das Anbauen, Gewinnen, Herstellen, Ausziehen, Zubereiten, Besitzen, Anbieten, Feilhalten, Verteilen, Kaufen, Verkaufen, Liefern, Vermitteln, Versenden, Durchführen, Befördern, Einführen und Ausführen der im Abkommen als Betäubungsmittel (englisch ) bezeichneten Stoffe.
Dem Abkommen liegt die in der Präambel als „Erkenntnis“ bezeichnete Auffassung zugrunde, „dass die Betäubungsmittelsucht für den Einzelnen ein Übel und für die Menschheit eine wirtschaftliche und soziale Gefahr darstellt“. Die Proponenten des Einheitsabkommens und ähnlicher früherer Abkommen erachteten die Beschränkung des Betäubungsmittelangebots (englisch ) als geeignet, dieses Übel zu bekämpfen. Um den Konsum unerwünschter Drogen zurückzudrängen, wurde vor allem auf die Bekämpfung des Anbaus und der Herstellung gesetzt. Entsprechend verfolgt das Abkommen eine strikt auf Prohibition ausgelegte Politik und verbietet jeden nichtmedizinischen und nichtwissenschaftlichen Gebrauch (Artikel 4). Ländern mit traditionellem Drogenkonsum wie dem Opiumrauchen oder Kokakauen, aber auch nichtmedizinischem Cannabisgebrauch, wurden nach Maßgabe des Artikels 49 Übergangsfristen von bis zu 25 Jahren eingeräumt. Voraussetzung dafür war, dass der Konsum der Droge im betreffenden Land üblich und zum 1. Januar 1964 legal war.
Die Suchtstoffkommission der UNO und die Weltgesundheitsorganisation wurden ermächtigt, Drogen entsprechend den vier Klassen (englisch ) des Abkommens zusätzlich aufzunehmen, zu entfernen oder neu zu kategorisieren. Der Suchtstoffkontrollrat wurde beauftragt, die weltweite Drogenproduktion, den Handel und die Verteilung zu überwachen. Dem UNODC schließlich wurde die Aufgabe übertragen, die Situation in den einzelnen Ländern zu überwachen und mit den örtlichen Behörden zusammenzuarbeiten.
Das Einheitsabkommen von 1961 wurde durch das Protokoll von 1972 geändert und durch weitere Betäubungsmittelabkommen ergänzt: Zum einen 1971 mit der Konvention über psychotrope Substanzen, die der Kontrolle von LSD, Ecstasy und anderen psychotropen Stoffen gilt; zum anderen 1988 durch das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen, das auf die Unterbindung von Geldwäsche und organisierter Kriminalität im Zusammenhang mit dem Drogenhandel abzielt.
Entstehungsgeschichte Bereits vor dem Zweiten Weltkrieg hatte der Völkerbund die Internationalen Opiumabkommen 1912 und 1925 sowie das Abkommen zur Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäubungsmittel 1931 (PDF; 143 kB). verabschiedet, die sich jeweils nur auf einige pflanzliche Drogen beschränkten, darunter vor allem Opium, Koka, Cannabis und deren Derivate.vgl. zur historischen Entwicklung der internationalen Drogenkontrolle zwischen 1909 und 1953 Stefanie Klinger: Die Implementationssicherungsmechanismen der UN-Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988. Berlin: Duncker und Humblot, 1999. Zugl.: Frankfurt (Main), Univ., Diss., 1998, S. 34–72. Aufgrund dieser starren Auslegung mussten für die Aufnahme zusätzlicher, vormals entweder unbekannter oder als ungefährlich erachteter Substanzen zusätzliche Abkommen vereinbart werden. Das damit verbundene umständliche Prozedere und die langwierige Ratifikation durch die Unterzeichnerstaaten ließen bei den Verantwortlichen den Wunsch nach einer flexibleren Lösung aufkommen. Erste Forderungen in dieser Richtung kamen bereits 1948 auf, doch dauerte es bis 1961, dass der UN-Wirtschafts- und Sozialrat eine Versammlung von Bevollmächtigten aus 73 Staaten zur Verabschiedung eines völkerrechtlichen Vertrages einberief.
Das Einheitsabkommen sollte neun davor abgeschlossene Drogenabkommen zusammenfassen und ersetzen. Am Entwurf wurde über zehn Jahre lang gearbeitet. Bei der Konferenz zur Verabschiedung des Einheitsabkommens im Januar 1961 bildeten sich fünf Fraktionen, abhängig von den nationalen Interessen der beteiligten Staaten:
Anbauländer Länder, in denen Drogenpflanzen kultiviert wurden, waren seit den ersten Opiumabkommen im Fokus internationaler Kontrollmaßnahmen. Gleichzeitig war der Konsum pflanzlicher Drogen in diesen Ländern seit langem kulturell akzeptiert. Für die Vertreter dieser Länder bedeuteten Anbauverbote wirtschaftliche Einbußen und sozialen Unfrieden. Indien, Türkei, Griechenland, Afghanistan, Pakistan, Vietnam, Laos, Burma, Thailand und Jugoslawien sprachen sich daher für eher schwache Anbau- und Exportkontrollen aus. Unterstützt wurden sie dabei von den südamerikanischen Kokaländern sowie cannabisproduzierenden Staaten des Maghreb und am Horn von Afrika. Sie befürworteten nationale Maßnahmen statt strenger internationaler Kontrolle.
Auf besondere Kritik der Anbauländer stieß die als doppelzüngig empfundene Haltung westlicher Herstellerländer, die bloß moderne Erzeugnisse des westlichen wissenschaftlich-pharmazeutisch-industriellen Sektors bewerbe und verkaufe, während sie pflanzliche Drogen und landwirtschaftliche Rohstoffe anderer Länder kontrollieren wolle. Daher hatten die Anbauländer im Gegenzug ein besonderes Interesse an der Kontrolle von synthetischen Opioiden und so genannten „psychotropen Stoffen“ wie Barbituraten, Amphetaminen und manchen Halluzinogenen, die nicht vom Regime des Einheitsabkommens umfasst waren. Außerdem ließen sie sich ihre Zustimmung mit großzügigen Zusagen für Entwicklungshilfe abgelten, um Einkommensausfälle nicht alleine zu tragen. Die Gruppe der Anbauländer wurde von einem kleinen Block mehrheitlich westeuropäischer Länder unter der Führung Großbritanniens (Großbritannien, Schweiz, Deutschland, Niederlande, Italien, Japan) in ihrer Forderung nach einer geringeren Kontrolle des Anbaus unterstützt. Diese Staaten befürchteten einerseits, dass zu weitreichende Forderungen an die Anbauländer die weltweite Akzeptanz des Abkommens schwächten, andererseits befürchteten sie einen Preisanstieg bei pharmazeutischen Rohstoffen. Gleichzeitig widersetzten sie sich Forderungen der Anbauländer nach der Kontrolle synthetisch hergestellter Betäubungsmittel.
Die Anbauländer konnten ihre Standpunkte in einigen Bereichen durchsetzen: sie entschärften die ursprünglich vorgesehenen Inspektionen, bewirkten die Streichung von Bestimmungen über verpflichtende Embargos gegen zuwiderhandelnde Staaten, erwirkten die Kontrolle synthetischer Opioide und des Mohnstrohs, und sie verhinderten das vollständige Verbot des Anbaus von Cannabis. In anderen wesentlichen Punkten mussten sie jedoch Einschränkungen hinnehmen: Sie mussten regelmäßige Schätzungen ihrer Produktion und ihres Verbrauchs abgeben und den Anbau, den Ankauf und die Lagerung der Ernte verstaatlichen, um Private vom Besitz größerer Betäubungsmittelbestände auszuschließen (Artikel 23). Das Einheitsabkommen führte vier Substanzkategorien ein, so genannte Tabellen (englisch ). Pflanzliche Opiate, synthetische Opioide und einfache Zubereitungen wie Heroin, Kokain und Cannabis fanden sich unter den streng kontrollierten Substanzen in den Tabellen I und IV, während einige wenige synthetische Betäubungsmittel wie Kodein und kodeinbasierte Drogen in den weniger streng kontrollierten Tabellen II und III aufschienen. Die restriktiven Bestimmungen zur Beschränkung des Anbaus und der Herstellung trafen hauptsächlich Opium produzierende Staaten, in geringerem Ausmaß auch Kokaproduzenten, während Cannabis produzierende Staaten kaum ernste Sanktionen befürchten mussten (Artikel 28 und 49).
Herstellerländer In dieser Gruppe waren vor allem westliche Länder wie die Vereinigten Staaten, Großbritannien, Deutschland, Kanada, die Schweiz, die Niederlande und Japan vertreten. Diese Länder waren mehr oder weniger stark vom zunehmenden Konsum illegaler Drogen betroffen. Entsprechend groß war ihr Interesse an strengen Kontrollmaßnahmen für den Anbau von Mohn, Cannabis und Koka. Gleichzeitig setzten sie sich – unterstützt von einer engagierten Pharma-Lobby – jedoch dafür ein, dass ähnlich strenge Maßnahmen nicht für die Erforschung, Herstellung und den Vertrieb synthetischer Drogen und Pharmazeutika gelten sollten. Um ihre Interessen durchzusetzen, verwendeten die Vertreter der Herstellerländer die Argumente der Anbauländer, die sie zuvor zurückgewiesen hatten: Es gebe keine hinreichenden Beweise für die Schädlichkeit dieser Substanzen, man solle potenziell nützliche Substanzen nicht vorverurteilen, und man solle lieber den Ländern die Kontrolle überlassen, statt nach einem globalen Kontrollregime zu rufen.
Vereinigte Staaten Die Vereinigten Staaten gehörten zu den Herstellerländern und hatten ein zwiespältiges Verhältnis zum Einheitsabkommen. Harry J. Anslinger, Chef des US-amerikanischen Bundesamts für Betäubungsmittel (), opponierte gegen das Vertragswerk, weil er es als unzureichend und lückenhaft empfand. Anslingers Forderung nach einer umfassenden Kontrolle der landwirtschaftlichen Produktion erwies sich als undurchführbar, notwendige Kompromisse höhlten das von ihm angestrebte Ziel aus. Außerdem schwächte das Einheitsabkommen Anslingers Stellung als unhinterfragter Herrscher der US-Drogenpolitik. Seine Macht stützte sich großteils auf seine Interpretation des Artikels 15 des Abkommens zur Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäubungsmittel 1931. Artikel 15 machte die Errichtung einer „besonderen Verwaltung“ zur Kontrolle des legalen und zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels erforderlich; Anslinger gelang es, unter Berufung auf diesen Artikel 30 Jahre lang allen Versuchen zur Reform seiner Behörde zu widerstehen. Da das Abkommen 1931 durch das Einheitsabkommen 1961 ersetzt werden sollte, erwies sich auch die besondere Stellung von Anslingers Behörde als hinfällig. Anslinger versuchte daher mit allen Mitteln, das Opiumprotokoll von 1953 in Kraft treten zu lassen, in der Hoffnung, die Ratifikationen des Einheitsabkommens 1961 im letzten Augenblick zu verhindern. Er blieb den Sitzungen der Suchtstoffkommission fern und ließ sich fortan von vergleichsweise unerfahrenen Delegierten vertreten. Ihre Bemühungen beschränkten sich überwiegend auf die Bekämpfung der von den Anbauländern vorgeschlagenen Bestimmungen für die Kontrolle von psychotropen Stoffen und die Durchsetzung besonderer Bestimmungen, um der Coca-Cola Company die Einfuhr von Kokablättern für die Herstellung aromatischer Getränke zu ermöglichen (Artikel 27).
Obwohl Anslinger es schaffte, das Opiumprotokoll 1953 durch den Beitritt Griechenlands und der Türkei 1963 in Kraft treten zu lassen, verlor er letztlich den Kampf gegen die Unterstützer des Einheitsabkommens. Bei der Sitzung des UN-Wirtschafts- und Sozialrats im Herbst 1962 stimmten 81 Staaten für das Einheitsabkommen, nur die Vereinigten Staaten stimmten dagegen. Das Einheitsabkommen trat trotzdem 1964 in Kraft. 1966 konnten sich schließlich Anslingers Gegner im State Department durchsetzen, das Einheitsabkommen wurde von den Vereinigten Staaten am 25. Mai 1967 ratifiziert, das Federal Bureau of Narcotics 1968 aufgelöst.
Befürworter einer strengen Kontrolle