Die Neutralität der Schweiz ist einer der Grundsätze ihrer Aussenpolitik. Sie bedeutet, dass sich die Schweiz nicht militärisch an bewaffneten Konflikten zwischen anderen Staaten beteiligt. Die schweizerische Neutralität ist im Grundsatz selbstgewählt, dauernd und bewaffnet. Sie wird nicht als Selbstzweck, sondern immer als ein Instrument der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik verstanden. Inhalt und Tragweite der schweizerischen Neutralität haben sich hingegen im Laufe der Geschichte immer wieder gewandelt.
Die Bundesverfassung gibt dem Bundesrat den Auftrag () und der Bundesversammlung die Aufgabe (), zu treffen.
Entstehungsgeschichte In der entscheidenden Phase der europäischen Neuordnung nach den Napoleonischen Kriegen war der griechischen Diplomat Ioannis Kapodistrias ein entschiedener Fürsprecher der schweizerischen Interessen auf internationaler Ebene, obwohl er formell nicht im Dienst der Eidgenossenschaft stand. Als Sondergesandter des russischen Zaren Alexander I. hatte er mit dem Briten Stratford Canning während seiner Mission in der Schweiz zur staatlichen Konsolidierung der Eidgenossenschaft beigetragen; 1813–1814 hatten sie als Gesandte in der Schweiz mit diplomatischem Druck für das Zustandekommen des Bundesvertrags gesorgt. Der Wiener Kongress (1814–1815) setzte für die Behandlung der Schweizer Angelegenheit ein sechsköpfiges Komitee ein, darunter der österreichische Diplomat und ehemalige Basler Domherr Johann Philipp Nepomuk von Wessenberg wie auch Canning und Kapodistrias. In Zusammenarbeit mit dem Genfer Staatsmann Charles Pictet de Rochemont gelang es ihnen, die Neutralität als völkerrechtlich garantierten Status durchzusetzen, der sowohl den sicherheitspolitischen Interessen der Grossmächte als auch dem langfristigen Stabilitätsbedürfnis der Schweiz entsprach.
Eine neutrale Schweiz erwies sich für die beteiligten Grossmächte als sinnvolle Lösung im Rahmen der umfassenden Neuordnung der Grenzziehungen und politischen Verhältnisse in Europa, nachdem zuvor verschiedenste andere Vorschläge für das Territorium der Alten Eidgenossenschaft gemacht worden waren. So hätten sowohl Frankreich als auch Österreich die Schweiz gerne als Satellitenstaat beherrscht, Preussen wollte die Schweiz in den Deutschen Bund eingliedern, sogar die Einrichtung eines Königreichs auf dem Gebiet der Schweiz wurde diskutiert. Der Historiker Andreas Suter führt es auf diese «Vielzahl von sich überschneidenden und gegenseitig ausschliessenden Plänen» zurück, dass sich letztlich keine Macht durchsetzen konnte und die Unabhängigkeit der Schweiz erhalten blieb, zumal auch in der Schweiz selbst die Meinungen zu den diskutierten Lösungen stark auseinandergingen. Die Grossmächte wollten, so André Holenstein (2014), «eine Wiederholung der Erfahrung der Jahre 1798 bis 1813 unbedingt vermeiden», als mit Frankreich eine einzelne Grossmacht den Raum der Schweiz unter ihre Kontrolle gebracht hatte. Für eine neutrale Schweiz eingesetzt hatte sich am Wiener Kongress dabei besonders der Genfer Politiker Charles Pictet de Rochemont.
Im Ergebnis gaben die Signatarstaaten des Vertrags mit der Schweiz im Zweiten Pariser Frieden vom 20. November 1815 mit der Déclaration des Puissances portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l'inviolabilité de son territoire, Paris, le 20 novembre 1815. eine Garantie ab, die Unverletzlichkeit und Unabhängigkeit der Schweiz in den 1815 festgelegten Grenzen zu respektieren. Im Gegenzug verpflichtete sich die Schweiz, in künftigen Konflikten neutral zu bleiben. Dabei wurde die Neutralität auch auf Hochsavoyen ausgedehnt, das zum Königreich Sardinien-Piemont gehörte.
Im Mai 1848 schlug eine kleine Gruppe der Kantone während der Erarbeitung der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vor, die Verteidigung der Neutralität als zusätzlichen Bundeszweck aufzuführen. Dies wurde laut Georg Kreis von der Mehrheit abgelehnt mit der Begründung, „die Neutralität sei bloss Mittel zum Zweck, die Eidgenossenschaft müsse sich das Recht vorbehalten, unter gewissen Umständen, sofern sie es für zuträglich erachte, aus ihrer neutralen Stellung heraustreten“.Georg Kreis: «Die Neutralität hat für die Schweiz eine beschränkte Bedeutung», swissinfo, 7. Februar 2023
Frühere Darstellungen der Schweizer Neutralität als einer Tradition, die weitere Jahrhunderte zurückreiche und mindestens auf die Schlacht bei Marignano zurückgehe, rückten in der Geschichtswissenschaft in den Hintergrund. Ihre Wurzeln hatte diese Interpretation in der 1895 erschienenen Geschichte der schweizerischen Neutralität des Zürcher Staatsarchivars und Historikers Paul Schweizer. Dieses Werk ist im Kontext ausländischen Drucks im Zusammenhang mit sozialistischen und anarchistischen Flüchtlingen in der Schweiz zu lesen: Nachdem Russland, Österreich und das Deutsche Reich 1889 gedroht hatten, der Schweiz den am Wiener Kongress definierten Status der dauernden Neutralität zu entziehen, «erfanden» Paul Schweizer und andere Persönlichkeiten eine eidgenössische Neutralitätstradition, wie Andreas Suter unter Bezugnahme auf Eric Hobsbawms Konzept der erfundenen Tradition festhält. Schweizer versuchte in seinem Werk zu zeigen, dass die Schweiz ihre Neutralität nicht den Mächten verdanke. Übernommen und weiterentwickelt wurde seine These später von Edgar Bonjour, dessen gleich betitelte neunbändige, von 1946 bis 1975 erschienene Geschichte der schweizerischen Neutralität für lange Zeit prägend wirkte. Dass diese Tradition nicht unbedingt der Realität entsprach, insbesondere in den Jahrhunderten der alten Eidgenossenschaft vor dem Franzoseneinfall, lässt sich an zahlreichen historischen Auseinandersetzungen belegen. So etwa im Falle der von den Schwedischen Armeen erkauften Unterstützung durch die Thurgauer bei der Belagerung und den Angriffen auf Konstanz im Rahmen der Seekriege während des Dreißigjährigen Krieges.
Die praktische Umsetzung der militärischen Neutralität erfolgte im 19. und 20. Jahrhundert durch die sogenannte «Grenzbesetzung» bei militärischen Konflikten nahe dem schweizerischen Staatsgebiet, so z. B. 1866, 1871, siehe auch Savoyerhandel (1859/1860).
Die Schweiz willigte 1920 in wirtschaftliche Sanktionen gegen Staaten ein, die Angriffskriege auslösten, als sie mit der Londoner Erklärung vom 13. Februar 1920 und per Volksabstimmung besiegelt dem Völkerbund beitrat. Die Schweiz war nur von der Teilnahme an militärischen Sanktionen befreit,Die schweizerische Neutralität – ein Anachronismus, Geschichte der Gegenwart, 23. Juli 2023 was fortan als „differentielle Neutralität“ bezeichnet wurde.Christian Koller: Vor 100 Jahren: Die Schweiz tritt dem Völkerbund bei, Artikel des Sozialarchivs, 15. Januar 2020
Die Schweiz verfügte 1935 nach dem Angriff Italiens auf Abessinien ein Waffenausfuhrverbot sowohl für Italien als auch für Abessinien, im Völkerbund wurde sie dafür heftig kritisiert: Die Neutralität sei nicht mehr die gleiche wie vor dem Krieg, sagte unter anderem Griechenlands Vertreter Nikolaos Politis: Das Gleichbehandlungsgebot sei abgeschafft. Auch der Neutrale müsse mit den anderen Völkerbundsmitgliedern zwischen Aggressor und Opfer unterscheiden. Politis seinerseits trat im Übrigen für die legislatorische Schaffung des «Verbrechens gegen die Menschlichkeit» und die Unterstellung der souveränen Staaten und von deren Exponenten unter das Prinzip der Legalität ein. Diese Positionen flossen 1945 in die UNO-Charta und in die europäische Integration ein.Marco Jorio: In der Schweiz wird die Neutralität bis heute überhöht. Ein griechischer Völkerrechtler kritisierte schon 1935, dass sie veraltet sei – mit verblüffend aktuellen Argumenten, NZZ, 2. Juli 2023 Der Bundesrat anerkannte im Dezember 1936 auf Vorschlag Giuseppe Mottas als erstes neutrales Land de jure die Annexion Äthiopiens durch Italien. Die Machtlosigkeit des Völkerbunds wie auch einige gegen den Völkerbund agierende Aktivisten hatten ihn dazu bewogen. So hatten Deutschfreundliche Völkerbundgegner schon 1921 den „Volksbund für die Unabhängigkeit der Schweiz“ (VUS) gegründet, die in den „Schweizerischen Monatsheften für Politik und Kultur“ ihre Standpunkte verbreiten konnten. Der Völkerbundsrat befreite im Mai 1938 nach dem Austritt Italiens die Schweiz von jeglicher Sanktionsverpflichtung und bestätigte die Rückkehr der Schweiz zur sogenannten integralen Neutralität.
Die letzte Grenzbesetzung erfolgte zu Beginn des Zweiten Weltkriegs. Adolf Hitler hatte in einem Gespräch mit Alt-Bundesrat Edmund Schulthess am 23. Februar 1937 erklärt, die Neutralität der Schweiz achten zu wollen.
1947 empfand die Schweiz die Neutralität nicht als Hindernis, dem Marshallplan beizutreten, jedoch wollte man 1949 dem Europarat unter Berufung auf die Neutralität fernbleiben. Vier Jahrzehnte blieb die Schweiz der UNO fern, weil eine Mitgliedschaft als unvereinbar mit der Neutralität gesehen wurde. Zunächst wurde beim Beitritt versucht, eine beidseitige Neutralitätserklärung zu erhalten, doch trat die Schweiz der UNO schliesslich mit nur einer einseitigen Neutralitätserklärung bei.
Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik Wenn man von Neutralität spricht, gilt es, Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik auseinanderzuhalten:
Das Neutralitätsrecht ist völkerrechtlich anerkannt und seit 1907 im Haager Neutralitätsabkommen kodifiziert und kommt im Falle eines internationalen bewaffneten Konflikts zur Anwendung. Im Wesentlichen enthält das Neutralitätsrecht die Pflicht zur Unparteilichkeit und Nichtteilnahme sowie das Recht des neutralen Staates, durch den Konflikt unbehelligt zu bleiben. Die Nichtteilnahme bedeutet, dass das neutrale Land weder mit Soldaten noch mit Waffen direkt auf Seiten eines Kriegsführenden teilnehmen noch sein Territorium einem Kriegsführenden zur Verfügung stellen darf. Als dritter Punkt darf es keinem Militärbündnis beitreten.Bericht zur Neutralität Anhang zum Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren vom 29. November 1993, S. 7. Die Neutralitätspolitik kommt in Friedenszeiten zur Anwendung und soll die Glaubwürdigkeit und die Wirksamkeit der Neutralität sichern. Die Neutralitätspolitik ist flexibel und kann äusseren Umständen angepasst werden. Die Schweiz hat im Laufe ihrer Geschichte die Neutralität immer als Mittel zum Zweck gesehen und die Neutralität dem jeweiligen aussen- und sicherheitspolitischen Umfeld angepasst.
Die Neutralität ist weder in den aussenpolitischen Zielsetzungen der Bundesverfassung noch in deren Staatszweck erwähnt. In der Verfassung genannte Zielsetzungen wie die Achtung der Menschenrechte, die Förderung der Demokratie und das friedliche Zusammenleben der Völker können darum als höher gewichtet angesehen werden.
Obgleich die Schweiz als neutraler Staat also im Regelfall nicht in Meinungsverschiedenheiten zwischen anderen Staaten eingreift, bleibt sie dem allgemein anerkannten Völkerrecht (von dem sie nicht zuletzt selbst besonders profitiert) verpflichtet und kann bei Verstössen gegen dieses – etwa im Falle eines Angriffskriegs oder Völkermords – durchaus Position beziehen. Tatsächlich hat die Schweiz das entsprechende humanitäre Völkerrecht sogar selbst entscheidend mitgeprägt und ist zahlreichen diesbezüglichen Konventionen (wie dem Römischen Statut, der Europäischen Menschenrechtskonvention, dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte, oder der Ottawa-Konvention) beigetreten. Ebenso ist sie Mitglied bei den Vereinten Nationen, dem Internationalen Strafgerichtshof und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, welche allesamt Instrumente zur Durchsetzung dieser regelbasierten Weltordnung sind.
Funktionen der schweizerischen Neutralität Die Neutralität hat laut Alois RiklinAlois Riklin: Funktionen der schweizerischen Neutralität. In: Passé pluriel. En hommage au professeur Roland Ruffieux. Editions universitaires, Freiburg 1991, S. 361–394. traditionell folgende Funktionen: