Unter Quorum ( für deren, Genitiv Plural zu qui, quod, der, das, Plural, deutsch Quoren, bisweilen wird auch von Mindestbeteiligung gesprochen) versteht man die Anzahl Stimmen, die erreicht sein muss, damit eine Personenwahl oder Sachabstimmung Gültigkeit erlangt. Quoren finden sowohl in der repräsentativen Demokratie (bei Wahlen) als auch in der direkten Demokratie (bei Plebisziten) Anwendung.
Der Ausdruck „Quorum“ wird meist im Zusammenhang mit Abstimmungen genutzt, während bei Wahlen oftmals von einer „Mindestwahlbeteiligung“ gesprochen wird. Ein Quorum soll gewährleisten, dass sich bei einer geringen Beteiligung an einer Wahl oder Abstimmung keine unrepräsentativen Mehrheiten bilden. Wird das notwendige Quorum nicht erreicht, gilt der entsprechende Stimmgang als „unbeantwortet“. Bei einer Wahl bedeutet dies in aller Regel, dass sie wiederholt werden muss. Bei einer Abstimmung führt das Verfehlen des Quorums faktisch zur Ablehnung der Vorlage, weshalb mitunter auch von einem unechten Scheitern gesprochen wird.
Typologie Allen Quorenregelungen ist gemein, dass sie von einer als 100 % geltenden Bezugsgröße ausgehen und auf dieser basierend eine zu überspringende Hürde definieren. Als Bezugsgröße kann beispielsweise die Zahl der Stimmberechtigten, der Abstimmenden, der abgegebenen gültigen Stimmen oder die Summe der „Ja“- und „Nein“-Stimmen gelten. Die Hürde (das Quorum) muss eine absolute oder relative Menge (eine feste Zahl oder einen Prozentsatz), die kleiner ist als die Gesamtmenge der Bezugsgröße, definieren.
In der Politikwissenschaft wird zwischen mehreren verschiedenen Arten von Quoren unterschieden.
Beteiligungsquorum Das „Beteiligungsquorum“, auch als „Präsenzquorum“, „Präsensquorum“ oder „Abstimmungsquorum“ bezeichnet, setzt eine Mindestbeteiligung von Stimmberechtigten an einer Wahl oder Abstimmung voraus. Dabei kann sich das Quorum entweder auf die Beteiligung einer absoluten Zahl von Stimmberechtigten beziehen (z. B. dass sich 1.000.000 Stimmberechtigte an einer Abstimmung beteiligen) oder auf einen bestimmten Prozentsatz der Gesamtanzahl von Stimmberechtigten (z. B. dass sich 50 % der Stimmberechtigten an einer Abstimmung beteiligen).
Beteiligungsquoren finden sich in den Geschäftsordnungen aller deutschen Parlamente (Bundestag und Länderparlamente) wie auch in den Satzungen vieler Vereine. In den Parlamenten ist oftmals ein Quorum von 50 % vorgesehen, in vielen Vereinssatzungen ein Quorum von 10 %. Wird das Quorum nicht erreicht, gilt das abstimmende Gremium als nicht beschlussfähig. Diese Regelung soll gewährleisten, dass eine kleine Minderheit von Stimmberechtigten nicht in Abwesenheit der Mehrheit Beschlüsse fassen kann.
Bei Volksentscheiden auf Landesebene ist nur noch in Nordrhein-Westfalen ein Beteiligungsquorum von 50 % bei Verfassungsänderungen, und in Rheinland-Pfalz von 25 % bei einfachen Gesetzen vorgesehen. Auf kommunaler Ebene gibt es in Deutschland keine Beteiligungsquoren mehr. Als letztes Bundesland ersetzte Berlin Anfang 2010 das bis dahin gültige Beteiligungsquorum von 15 % durch ein 10-%-Zustimmungsquorum. Eine Mindestwahlbeteiligung (sprich: Beteiligungsquorum) gibt es in Deutschland weder für Wahlen zum Deutschen Bundestag noch zu den Länderparlamenten. Die Venedig-Kommission des Europarats empfiehlt im Code of Good Practice on Referendums, bei Referenden keine Beteiligungsquoren vorzusehen. der Venedig-Kommission des Europarats
Auch wenn sich Beteiligungsquoren in Deutschland bei Wahlen außerhalb von Parlamenten nur sehr selten finden, kamen sie doch punktuell zur Anwendung bzw. wurden diskutiert. So wurde 2004 in Hessen vom damaligen Bildungsminister Udo Corts die volle Höhe der finanziellen Förderung der hessischen ASten an die Erreichung eines Beteiligungsquorums von 25 % bei den Wahlen zum Studierendenparlament gebunden.vgl. § 78 Hessisches Hochschulgesetz Bei vielen studentischen Interessenvertretern wurde diese Änderung seinerzeit als Versuch gewertet, den Widerstand gegen Studiengebühren durch eine finanzielle Austrocknung zu unterbinden.
Die FDP sprach sich in ihrem Programm für die Bundestagswahl 2009 für die Einführung eines als „Wahlquorum“ bezeichneten 50-%-Beteiligungsquorums bei der Bildung von Betriebsräten aus. Nur also, wenn die Hälfte aller Beschäftigten eines Unternehmens sich an der entsprechenden Wahl beteilige, solle überhaupt ein Betriebsrat eingerichtet werden. Die FDP wolle den Mittelstand damit von den „Kosten der Mitbestimmung“ entlasten.vgl, S. 11 des (PDF; 620 kB). Von Seiten der Gewerkschaften wurde der Vorschlag als Versuch der Aushebelung von Arbeitnehmerrechten kritisiertsiehe S. 16/17 der Stellungnahme des DGB Bundesvorstands, Abt. Mitbestimmung und Rechtspolitik zu dem Bericht der „Kommission Mitbestimmung“ von BDA und BDI, 12. November 2004 (PDF). (siehe auch folgend unter Kritik).
Zustimmungsquorum Das „Zustimmungsquorum“, vereinzelt auch als „Konsensquorum“ bezeichnet, fordert die Zustimmung eines bestimmten Prozentsatzes von Stimmen. Je nach Formulierung des Zustimmungsquorums dient als Bezug (100 %) die Anzahl der Stimmberechtigten oder der Anwesenden. Bei einem Volksentscheid mit einem Zustimmungsquorum von 25 % der Stimmberechtigten bedeutet dies, dass ein Viertel der Stimmberechtigten beim Volksentscheid der Vorlage zustimmen muss, sonst gilt diese als nicht angenommen. Unabhängig davon müssen, um die Vorlage anzunehmen, selbstverständlich mehr „Ja“-Stimmen als „Nein“-Stimmen abgegeben werden. Das Quorum ist immer eine zusätzliche Hürde, kein Ersatz für eine Mehrheit.
Im Deutschen Bundestag gibt es für Verfassungsänderungen ein Zustimmungsquorum von zwei Dritteln der Abgeordneten; dieses wird auch als „Zweidrittelmehrheit“ oder „verfassungsändernde Mehrheit“ bezeichnet.
Bei Volksentscheiden sehen elf Bundesländer regulär ein Zustimmungsquorum für einfache Gesetze vor, wobei die Höhe zwischen 15 % (NRW) und 33,3 % (Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern) schwankt. Bei Verfassungsänderungen ist sehr häufig ein Zustimmungsquorum von 50 % vorgesehen. Auf kommunaler Ebene, also bei Bürgerentscheiden, sehen die Gemeindeordnungen von 14 Bundesländern Zustimmungsquoren zwischen 10 % (Bayern und Thüringen) und 30 % (Bremerhaven, Rheinland-Pfalz, Saarland) vor. Die Venedig-Kommission des Europarats empfiehlt im Code of Good Practice on Referendums, bei Referenden keine Zustimmungsquoren vorzusehen. der Venedig-Kommission des Europarats
Ablehnungsquorum Das „Ablehnungsquorum“ ist die spiegelbildliche Regelung zum „Zustimmungsquorum“. Das bedeutet, dass die Ablehnung einer Vorlage nur erfolgt, wenn die Gegner der Vorlage nicht nur die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, sondern auch einen gewissen Prozentsatz der Gesamtstimmen auf sich vereinigen können. Als Bezugsgröße (100 %) kann hier, genau wie beim Zustimmungsquorum, die Anzahl der Stimmberechtigten oder der Anwesenden gelten. Aufgrund des in Deutschland vorherrschenden Demokratieverständnisses, dass nämlich stets die Änderung und nicht die Beibehaltung des Status quo einer Begründung (sprich: einer Unterstützung durch die Mehrheit aller Stimmberechtigten) bedarf, findet ein ausgesprochenes „Ablehnungsquorum“ in Deutschland praktisch nirgends Anwendung.
Anti-proportionales Quorum Ein „anti-proportionales Quorum“, oder auch „variables Quorum“, geht nicht von festgelegten Quorenhöhen aus, sondern orientiert sich am Grad der Beteiligung an einer Wahl oder Abstimmung. Je höher der Beteiligungsgrad ausfällt, umso geringer ist das zu überspringende Quorum. Das Modell ist vom Politologen Thorsten Hüller entwickelt worden und soll die angestrebte Schutzwirkung eines Quorums erhalten, ohne die teils gravierenden Nachteile der bestehenden Verfahren aufzuweisen. Da der Grad der Beteiligung die Grundlage bildet, kann eine solche variable Festsetzung der Quorenhöhe nur bei einem Zustimmungs- bzw. Ablehnungsquorum erfolgen. Entsprechend können als Bezugsgrößen (100 %) die Anzahl der Stimmberechtigten oder der Anwesenden gelten.
Ein „variables Quorum“ in der von Thorsten Hüller entwickelten Form ist augenblicklich bei keiner öffentlichen Wahl oder Abstimmung in Deutschland vorgesehen. Allerdings gibt es in Bayern und Thüringen für Bürgerentscheide ein nach der Einwohnerzahl der Kommune abgestuftes Zustimmungsquorum von 10 bis 20 %. Diese Regelung soll der Tatsache Rechnung tragen, dass es mit ansteigender Größe einer Kommune schwieriger wird, die Bevölkerung zu einem Bürgerentscheid zu mobilisieren.siehe Jung/Knemeyer S. 115–119. Aus diesem Grund gilt, nach Einwohnerzahl abgestuft, für größere Städte ein geringeres Quorum.siehe als Beispiel Art. 18a Abs. 12 Art. 18a Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern
Weitere Quoren Mit der Reform des Petitionsrechts zum 1. September 2005 und der Einführung von öffentlichen Online-Petitionen beim Deutschen Bundestag wurde ein Petitions-Quorum eingeführt. Wenn eine Petition in vier Wochen 50.000 Mitzeichner findet, muss diese öffentlich behandelt werden (es sei denn eine Zweidrittelmehrheit des Petitionsausschusses spricht sich dagegen aus).E-Petition Deutscher Bundestag Quorum Für parlamentarische Bürgerinitiativen beim österreichischen Nationalrat ist ein Petitionsquorum von 500 Unterschriften für eine Behandlung im Petitionsausschuss vorgesehen.§ 100 Nationalrats-Geschäftsordnung Im Unterschied zu den Quoren für Wahlen und Abstimmungen bezieht sich das Petitionsquorum also nicht auf die Annahme, Ablehnung bzw. Nichtbehandlung einer Vorlage, sondern lediglich auf den weiteren Gang des Verfahrens.
Für Bürgerbegehren und Volksbegehren gilt ein Unterschriftsquorum. So muss eine absolute oder relative Zahl von Unterschriften Wahlberechtigter gesammelt werden, damit durch ein Begehren ein Bürger- oder Volksentscheid herbeigeführt werden kann. Dies soll gewährleisten, dass Fragen die der gesamten Wahlbevölkerung zur Entscheidung vorgelegt werden, von allgemein gesellschaftlicher Relevanz sind. Auch wenn die Höhe des Unterschriftsquorums oftmals zentraler Streitpunkt in den politischen Debatten um die konkrete Ausgestaltung der direkten Demokratie ist, wird seine grundsätzliche Notwendigkeit von keiner Seite angezweifelt. Die Höhe der Unterschriftsquoren variiert in Deutschland, je nach Bundesland und politischer Ebene, bei Bürgerbegehren zwischen 2 % und 15 % (siehe Überblick) bzw. bei Volksbegehren zwischen ca. 4 % und 20 %.
Eine besondere Art von Quorum ist das Frauenquorum, welches insbesondere bei parteiinternen Wahlen in der CDU Deutschlands Anwendung findet. Bei den Grünen wurde bereits 1979 eine Frauenquote beschlossen: Mindestens die Hälfte aller Ämter sollen weiblich besetzt sein. Die SPD beschloss 1988 eine 40-%-Frauenquote für Ämter und Mandate.
Kritik An der Frage der Befürwortung oder Ablehnung von Quoren bei Wahlen und Abstimmungen entzündet sich in Deutschland eine vielstimmige Debatte. Etwas vereinfachend bilden unterschiedliche Auffassungen vom Begriff der „demokratischen Mehrheit“ die Grundlage hierzu.vgl. hierzu Horn S. 399–402. Im Kern steht die Frage, ob eine demokratische Legitimation eines Wahl- oder Abstimmungsergebnisses nur durch die Mehrheit der Stimmberechtigten oder bereits durch die Mehrheit der Abstimmenden gegeben ist.
Die Befürworter von Quoren beziehen sich dabei auf die Mehrheit der Stimmberechtigten und heben entsprechend die wichtige Funktion von Quoren zur Vermeidung von unrepräsentativen Mehrheiten hervor. So könne es bei geringer Wahlbeteiligung dazu kommen, dass es bei der massiven Mobilisierung einer Teilöffentlichkeit durch gut organisierte Gruppen, oder auch nur durch puren Zufall, zu einer Verzerrung komme. Das Ergebnis repräsentiere unter diesen Bedingungen möglicherweise nicht den angenommenen Gesamtwillen der Öffentlichkeit, sondern eben nur einzelne „Spezialinteressen“.