Öffentliche Unternehmen (auch Staatsunternehmen genannt) sind öffentlich-rechtliche Unternehmen oder privat-rechtlich organisierte Unternehmen im mehrheitlichen oder vollen Eigentum des Staates oder seiner Untergliederungen.
Allgemeines Das Attribut „öffentlich“ zielt entweder auf die Trägerschaft durch juristische Personen des öffentlichen Rechts ab, die an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen mehrheitlich beteiligt sind, oder auf den Betriebszweck. Öffentlich ist ein Unternehmen dann, wenn es für die Allgemeinheit tätig wird, also der Öffentlichkeit dient und einen öffentlichen Zweck verfolgt. Wer sich im geschäftlichen Verkehr, also wirtschaftlich betätigt, ist als Unternehmen anzusehen. Im weiteren Sinne gehören alle bundes- und landesunmittelbaren Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie die mehrheitlich von einem öffentlich-rechtlichen Träger gehaltenen privatrechtlich organisierten Unternehmen zum Sektor der öffentlichen Unternehmen.
Legt man einen funktionalen Unternehmensbegriff zugrunde, so sind alle sich wirtschaftlich betätigenden Organisationsformen als Unternehmen anzusehen. Kartellrechtlich liegt ein Unternehmen vor, wenn und soweit es wirtschaftlich tätig ist; danach sind auch Körperschaften des öffentlichen Rechts Unternehmen.BGH, Urteil vom 18. Oktober 2011, Az.: KVR 9/11 Aus der Kombination beider Begriffe ergibt sich schließlich die wirtschaftliche Betätigung einer in mehrheitlich öffentlicher Trägerschaft stehende Organisationseinheit. Die Sollvorschrift des BHO geht davon aus, dass Bundesbeteiligungen nur zur Erfüllung von Bundesaufgaben gegründet oder erworben werden. In BHO wird vorgeschrieben, dass sich der Bund an privatrechtlich organisierten Unternehmen nur bei wichtigem Interesse beteiligt und dann unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips angemessenen Einfluss ausüben kann. Diese mehrheitliche öffentliche Beteiligung kommt etwa auch bei der Mitgliedschaft eines öffentlichen Unternehmens in der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) zum Ausdruck. Hauptvoraussetzung für die Mitgliedschaft in der VBL ist eine überwiegende öffentliche Beteiligung oder maßgebliche öffentliche Einflussnahme (Ausführungsbestimmungen zu § 19 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe e der VBL-Satzung).
Rechtsgrundlagen Im weiteren Sinne gehören alle bundes- und landesunmittelbaren Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie die mehrheitlich von einem öffentlich-rechtlichen Träger gehaltenen privatrechtlich organisierten Unternehmen zum Sektor der öffentlichen Unternehmen. Zu den öffentlichen Unternehmen zählen gemäß Abs. 3 Finanz- und Personalstatistikgesetz (FPStatG) alle Unternehmen, an deren Nennkapital die öffentliche Hand (Bund, Länder, Gemeinden) mit mehr als 50 % beteiligt ist. Nach der Definition der Finanzstatistik werden Unternehmen als öffentlich bezeichnet, wenn die öffentliche Hand die Kapital- oder Stimmrechtsmehrheit besitzt. Im engeren Sinne ist der Begriff des öffentlichen Unternehmens auf privatrechtlich organisierte Unternehmen mit überwiegend öffentlich-rechtlicher Beteiligung eingeengt.
Eine erste europarechtliche Legaldefinition hielt Art. 2 Abs. 1 b) Transparenzrichtlinie vom Juni 1980 bereit.80/723 EWG vom 25. Juni 1980 „Es wird vermutet, dass ein beherrschender Einfluss ausgeübt wird, wenn die öffentliche Hand unmittelbar oder mittelbar die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens besitzt oder über die Mehrheit der mit den Anteilen des Unternehmens verbundenen Stimmrechte verfügt oder mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs-, Leistungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens bestellen kann.“ Diese Definition wurde fast wörtlich in Art. 1 Nr. 2 EU-Sektorenrichtlinie93/38 EWG vom 14. Juni 1993 übernommen. Nach der neuen Transparenzrichtlinie vom Juli 20002000/52/EG der Kommission vom 26. Juli 2000 ist öffentliches Unternehmen „jedes Unternehmen, auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann.“ Daraus folgt, dass der beherrschende Einfluss der öffentlichen Hand als wichtigstes Kriterium für ein öffentliches Unternehmen angesehen wird und nicht etwa das öffentliche Eigentum, sofern dieser Einfluss die Befugnis zur Besetzung der leitenden Stellen im Unternehmen oder die Kontrolle über unternehmerische Entscheidungen aufgrund von Sonderrechten der Vertreter der Staatsgewalt umfasst.
Die Gemeindeordnungen (GO) schreiben vor, dass in öffentlichen Unternehmen der öffentliche Zweck, das angemessene Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde und das Subsidiaritätsprinzip einzuhalten sind. Der Begriff des öffentlichen Unternehmens findet sich in deutschen Gesetzen kaum. So bestimmt § 130 Abs. 2 OWiG, dass „Betrieb oder Unternehmen im Sinne des Absatzes 1 auch das öffentliche Unternehmen ist.“
Von einem öffentlichen Betrieb kann nur gesprochen werden, wenn ein Mindestgrad an Eigenständigkeit gegenüber dem staatlichen Träger vorhanden ist; ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird, nämlich Produktion und Verkauf von Gütern oder Dienstleistungen; die Betriebsführung mit der eines privatwirtschaftlich organisierten Unternehmens vergleichbar ist. Schließlich wird in den GO (etwa § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW) die wirtschaftliche Betätigung als der Betrieb von Unternehmen angesehen, die am Markt tätig werden, sofern die Leistung auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte.
AEUV unterstellt öffentliche Unternehmen grundsätzlich auch den Wettbewerbsregeln des EU-Rechts, indem er die Mitgliedsstaaten verpflichtet, die Betriebe den Beihilfe-Regelungen der AEUV zu unterwerfen (Notifizierungspflicht).
Geschäftszweck Der Geschäftszweck öffentlicher Betriebe und Verwaltungen muss sich innerhalb des verfassungsrechtlich eingegrenzten öffentlichen Zwecks bewegen.
Öffentlicher Zweck Öffentliche Unternehmen mit nicht-wirtschaftlicher Organisationsform (Eigenbetriebe,Regiebetriebe gehören nicht hierzu, da sie organisatorisch und rechtlich unselbständig sind und deshalb nicht als Unternehmen gelten Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts) oder in privatrechtlicher Form (Kommunalunternehmen) müssen stets einen „öffentlichen Zweck“ verfolgen (§ 107 GemO NRW). Der Begriff des „öffentlichen Zwecks“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der für Interpretationen zugänglich ist. Mit dem öffentlichen Zweck ist ein Unternehmen nicht vereinbar, dessen ausschließlicher oder vorrangiger Zweck Gewinne sind.BVerfGE 61, 82, 107 aus 1982 „Das Gemeindewirtschaftsrecht untersagt weithin eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ohne Bezug zu ihren öffentlichen Aufgaben. Rein erwerbswirtschaftlich-fiskalische Unternehmen sind den Gemeinden untersagt“.BVerwGE 39, 329, 333 f. aus 1972 Hinsichtlich anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts besteht aufgrund haushaltsrechtlicher Bestimmungen zumeist eine ähnliche Lage.vgl. etwa §§ 63 und 65 der Bundeshaushaltsordnung zu Erwerb und Veräußerung von Vermögensgegenständen sowie zu der Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen Nach den genannten gesetzlichen Bestimmungen ist davon auszugehen, dass die „Nutzung von Vermögen und die erwerbswirtschaftliche Betätigung öffentlich-rechtlicher Körperschaften regelmäßig nur im Zusammenhang mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zulässig ist“.BVerfGE 61, 82, 107 f. Dabei ist das Aufgabenfindungsrecht der Kommunen zu beachten, das gemäß Grundgesetz aus dem Selbstverwaltungsrecht der Länder resultiert. Die Länder haben das Recht zu definieren, welche Aufgaben zur öffentlichen Daseinsvorsorge gehören oder nicht, z. B. Theater, Energie- und Wasserversorgung.
Geschäftstätigkeit Im Rahmen der oben erwähnten, relativ engen Grenzen haben die öffentlichen Unternehmen ihre Schwerpunkte – gemessen am Anteil an der Bruttowertschöpfung aller Wirtschaftssektoren – in den Bereichen Versorgung und Verkehr (Stadtwerke, öffentlicher Personennahverkehr), bei Kreditinstituten (Sparkassen, Landesbanken, Kreditanstalt für Wiederaufbau) und bei Versicherungen. Die Gesamtheit der öffentlichen Unternehmen bildet in Deutschland wegen der Heterogenität öffentlicher Träger keine politische Einheit. Gemeinsamkeiten liegen allerdings dort vor, wo kommunalrechtliche Vorgaben durch die von den öffentlichen Trägern bestimmten Organe umzusetzen sind. Vor allem das Ziel einer nachhaltigen Haushaltsentlastung führte seit den 1980er und 1990er Jahren, insbesondere beim industriellen Bundesvermögen und bei Ländern und Kommunen, zu Privatisierungen. Auf kommunaler Ebene führte der Zwang zur Effizienzsteigerung zur Ausgliederung von Regiebetrieben aus den Haushalten und zu ihrer Umwandlung in Eigenbetriebe oder Unternehmen anderer Rechtsform.
Der Begriff des öffentlichen Unternehmens kann den Kernbereich der Verwaltung erfassen.Stefan Storr: Der Staat als Unternehmer, 2001, S. 533. Es wurde von seinen Trägerkörperschaften organisatorisch, rechtlich und wirtschaftlich getrennt, um ein genau abgegrenztes Aufgabengebiet wahrzunehmen. Öffentliche Unternehmen dienen der Daseinsvorsorge, Wirtschaftsförderung oder Regionalförderung im Auftrag ihrer Trägerkörperschaften. Öffentlich ist ein Unternehmen dann, wenn es für die Allgemeinheit tätig wird, also der Öffentlichkeit dient und einen öffentlichen Zweck verfolgt. Auf kommunaler Ebene gehören alle kommunalen Unternehmen wie Stadtwerke oder Kommunalunternehmen zu den öffentlichen Unternehmen. Im weitesten Sinne gehören hierzu auch die kommunalen Eigen- und Regiebetriebe sowie sämtliche Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit sie sich wirtschaftlich betätigen.
Dem Wettbewerbsrecht liegt ein funktionaler Unternehmensbegriff zugrunde. Wer sich im geschäftlichen Verkehr, also wirtschaftlich betätigt, ist als Unternehmen anzusehen. Kartellrechtlich handelt es sich um ein Unternehmen, wenn und soweit es wirtschaftlich tätig ist. Reine Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, wie etwa BaFin oder Deutsche Rentenversicherung betätigen sich nicht wirtschaftlich am Markt und fungieren als reine Behörden. Öffentliche Unternehmen sind zweifellos eher steuer- und kontrollierbar als regulierte Privatunternehmen.Stefan Storr: Der Staat als Unternehmer, 2001, S. 33.
Organisation Öffentliche Unternehmen gibt es nicht nur in der Marktwirtschaft, sondern auch in einer Zentralverwaltungswirtschaft. Deren Organisation unterscheidet sich in einem wesentlichen Kriterium.
Marktwirtschaft Konstitutive Merkmale öffentlicher Betriebe und Verwaltungen unter marktwirtschaftlichen Bedingungen sind das Organprinzip, Prinzip des Gemeineigentums und Prinzip der Gemeinnützigkeit.Jan Schäfer-Kunz/Dietmar Vahs: Einführung in die Betriebswirtschaftslehre, 2007, S. 6
Zentralverwaltungswirtschaft In einer zentral geleiteten Ordnung übernehmen die öffentlichen Betriebe und Verwaltungen jene Funktionen, die den Unternehmen innerhalb einer Marktwirtschaft zukommen. Die konstitutiven Merkmale derartiger öffentlicher Betriebe und Verwaltungen einer zentral geleiteten Ordnung sind nach Erich Gutenberg denen der Unternehmen diametral, nämlich das Organprinzip, Prinzip des Gemeineigentums und Prinzip der zentralen Planerfüllung.Henner Schierenbeck: Grundzüge der Betriebswirtschaftslehre, 2003, S. 24 Auch die volkseigenen Betriebe in der ehemaligen DDR gehörten über das Volkseigentum dem Staat.
Grenzen