Volksabstimmung über die Neugliederung Südwestdeutschlands 1951

Die Volksabstimmung über die Neugliederung Südwestdeutschlands (amtlich: Volksabstimmung über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern, auch: Volksabstimmung über die Neugliederung des südwestdeutschen Raumes) vom 9. Dezember 1951 war ein Referendum nach Artikel 118 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland.

Den Anlass für die verbindliche Volksabstimmung bildete der politische Streit um den Südweststaat. Dabei ging es um die Frage, ob die durch die Besatzungsmächte USA und Frankreich nach dem Zweiten Weltkrieg in ihren Besatzungszonen geschaffenen Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zu einem gemeinsamen Bundesland (eben dem Südweststaat) vereint werden, oder stattdessen die von den Nationalsozialisten effektiv beseitigten Länder Baden und Württemberg wiedererrichtet werden sollten.

Der Volksabstimmung war ein mehrjähriger politischer Streit vorausgegangen, bei dem sich im Wesentlichen die Regierungen von Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern für die Gründung eines gemeinsamen Südweststaats und die Regierung Badens für die Wiederherstellung der alten Länder eingesetzt hatten. Da die Länderregierungen in Stuttgart, Tübingen und Freiburg trotz einer 1950 abgehaltenen Volksbefragung letztlich keine Einigung erzielen konnten, beraumte der Deutsche Bundestag die verbindliche Volksabstimmung per Bundesgesetz an.

In der Abstimmung sprach sich eine Mehrheit in drei der vier Stimmgebiete für den Südweststaat aus, womit sich diese Möglichkeit durchsetzte. Bereits im März 1952 wurde eine verfassungsgebende Landesversammlung gewählt und am 25. April 1952 schließlich das Land Baden-Württemberg ausgerufen.

Da das Abstimmungsverfahren selbst Gegenstand der Auseinandersetzungen gewesen war, führte die Volksabstimmung jedoch nicht zu einer Befriedung der Neugliederungsfrage. Vielmehr ergriffen die im Plebiszit unterlegenen Alt-Badischen Kräfte 1956 das Volksbegehren, das jedoch erst 1970, nach einem längeren Rechtsstreit, in einem Volksentscheid im badischen Landesteil mündete. In dieser erneuten Abstimmung bestätigte eine klare Mehrheit den Südweststaat Baden-Württemberg.

Hintergrund

Die Frage der Neugliederung Südwestdeutschlands war in der Gründungsphase der Bundesrepublik Deutschland eine der bedeutsamen Herausforderungen bei der territorialen Gestaltung des neuen Staats. Im Kern ging es um die Alternativen der möglichen Gründung eines Südweststaats beziehungsweise der Wiederherstellung der alten Länder Baden und Württemberg (einschließlich der Hohenzollernschen Lande). Infolge der Besatzungspolitik nach dem Zweiten Weltkrieg wurden die von den Nationalsozialisten zu reinen Verwaltungseinheiten reduzierten Länder Republik Baden und Volksstaat Württemberg nicht wieder als staatliche Gebilde hergestellt. Vielmehr wurden auf ihrem Gebiet, unter Einschluss der ehemals zum Freistaat Preußen gehörenden Hohenzollernschen Lande, drei neue Länder geschaffen: Baden (Süd-Baden), Württemberg-Baden (Nord-Württemberg und Nord-Baden) sowie Württemberg-Hohenzollern (Süd-Württemberg und Hohenzollernsche Lande).Carola Bury: Der Volksentscheid in Baden, S. 1–4.

Dieser Zustand wurde allgemein und über alle politischen Lager hinweg als nicht wünschenswert betrachtet. In allen drei Ländern beziehungsweise vier Gebieten gab es bereits ab 1945 verschiedene Versuche, den Zusammenhalt der Nord- und Süd-Gebiete sicherzustellen, zunächst jedoch ausschließlich mit dem Ziel der Wiederherstellung der alten Länder. Ab Sommer 1948 begannen die drei Länderregierungen über die Frage einer Neugliederung des deutschen Südwestens in ernsthafte Verhandlungen miteinander zu treten, nun jedoch zusätzlich mit der Möglichkeit eines Zusammenschlusses aller drei Länder zu einem Südweststaat. Die Regierungen von Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern bevorzugten dabei die Südweststaatslösung, die Regierung in Baden hingegen strebte die arrondierte Wiederherstellung der alten Länder Baden und Württemberg an. Die Gegensätze schienen unüberbrückbar, sodass zunächst keine Einigung erzielt werden konnte.

Bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes im Jahr 1949 hatten Abgeordnete aus dem deutschen Südwesten kurz vor Ende der Beratungen noch den Artikel 118 aufnehmen lassen. Dieser forderte die drei südwestlichen Länder erneut zu einer einvernehmlichen Einigung in der Neugliederungsfrage auf, behielt dem Bundestag jedoch das Recht vor, im Falle des Ausbleibens selbst aktiv zu werden. Als Ausweg aus der Pattsituation einigten sich die drei Regierungen zunächst auf eine „informatorische“ Volksbefragung, die im September 1950 eine sehr große Mehrheit in Nord- und Süd-Württemberg für den Südweststaat, eine weniger stark ausgeprägte Mehrheit für den Südweststaat in Nord-Baden, jedoch eine knappe Mehrheit für die Wiederherstellung der alten Länder in Süd-Baden erbrachte.

Allerdings konnten die drei Länderregierungen auch jetzt kein Einvernehmen über das weitere Vorgehen herstellen. Vor diesem Hintergrund nahm sich der Bundestag der Frage der Neugliederung Südwestdeutschlands ab Frühjahr 1951 an.

Der Weg zur Volksabstimmung Der Bundestag wird zur Südwest-Frage aktiv Da in der Folge der Volksbefragung erneut keine Einigung zwischen den Regierungen in Stuttgart, Tübingen und Freiburg erzielt werden konnte, ergriffen verschiedene Bundestagsabgeordnete aus dem deutschen Südwesten die Initiative.

Mit Gründung der Bundesrepublik Deutschland im Mai 1949 und der schrittweisen Etablierung einer parlamentarischen Normalität gewann die Frage der Parteizugehörigkeit zunehmend an Bedeutung. Die Regierung Adenauer verfügte im Bundestag nur über eine Mehrheit von wenigen Stimmen, weswegen die politischen Parteien sehr sensibel auf jede mögliche Verschiebung der Mehrheitsverhältnisse reagierten. Angesichts der Ergebnisse der vorangegangenen Wahlen in den drei Ländern des Südwestens wurde allgemein davon ausgegangen, dass eine Wiederherstellung der alten Länder die konservative Mehrheit des Bundeskanzlers stärken würde, während ein Südweststaat eher den Liberalen und den Sozialdemokraten zuneigen würde.

Im Nachgang der Volksbefragung wurden im Bundestag zwei Initiativen zur Südweststaatsfrage eingebracht: Im Januar 1951 formulierten Abgeordnete der CDU/CSU einen Entwurf, der eine Alternativ-Abstimmung („Südweststaat oder alte Länder“) sowie für den Südweststaat eine erforderliche Mehrheit in zwei Stimmgebieten (Baden und Württemberg) vorsah. Kurze Zeit später folgte eine gemeinsame Initiative von CDU- und FDP-Abgeordneten aus dem Südwesten, maßgeblich vorangetrieben von den Abgeordneten Karl Gengler und Kurt Georg Kiesinger (beide CDU Württemberg-Hohenzollern), die ebenfalls eine Alternativ-Abstimmung vorsah, jedoch vier Stimmgebiete festlegte, wobei eine Zustimmung in dreien für die Gründung des Südweststaats ausreichen sollte. Falls die geforderte Mehrheit für den Südweststaat zustande kommen sollte, hätten alle drei Landesregierungen die Regierungsgeschäfte in einem gemeinsamen Ministerrat fortzuführen und binnen drei Monaten eine verfassungsgebende Versammlung einzuberufen.

Das Erste und Zweite Neugliederungsgesetz Letztlich versammelte sich am 25. April 1951 eine Mehrheit im Bundestag hinter dem Gengler/Kiesinger-Entwurf, der vier Stimmgebiete und eine Mehrheit für den Südweststaat in drei der vier Gebieten vorsah. Die als „Zweites Neugliederungsgesetz“ beschlossene Initiative sah eine verbindliche Volksabstimmung für den 16. September 1951 vor. Sie sah nur die Möglichkeit eines Südweststaats oder die Wiederherstellung der alten Länder vor – eine Beibehaltung des Status quo (also von drei Ländern) war hingegen ausgeschlossen, was einem parteiübergreifenden Konsens entsprach.Deutscher Bundestag: Zweites Gesetz zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete gemäß Artikel 118 Satz 2 des Grundgesetzes (Zweites Neugliederungsgesetz)

Eine weitere Komplikation bestand darin, dass die erste ordentliche Legislaturperiode in Württemberg-Hohenzollern am 17. Mai 1951 und in Baden am 29. Mai 1951 endete. Da es jedoch nicht sinnvoll erschien, nur wenige Monate vor einer solch wichtigen Richtungsentscheidung Parlamente und Regierungen neu zu bestimmen, herrschte politischer Konsens, dass eine einmalige Verlängerung vernünftig und vertretbar sei. Der Bundestag beschloss daher zusätzlich das „Erste Neugliederungsgesetz“, das recht knapp die Verlängerung der Wahlperioden in Baden und Württemberg-Hohenzollern regelte.Deutscher Bundestag: Erstes Gesetz zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiete gemäß Artikel 118 Satz 2 des Grundgesetzes (Erstes Neugliederungsgesetz). Dieses sah die einmalige und außerordentliche Verlängerung der Legislaturperiode in den beiden Ländern bis längstens zum 31. März 1952 vor.

Am 25. April 1951 wurden beide Gesetze im Bundestag verabschiedet, am 27. April 1951 stimmte auch im Bundesrat eine Mehrheit dem Gesetz zu. Dem Antrag auf Anrufung des Vermittlungsausschusses durch das Land Baden wurde hingegen nicht gefolgt.Paul-Ludwig Weinacht: Der Weg in den Südweststaat, S. 319.Gebhard Müller: Württemberg-Hohenzollern 1945–1952, S. 26–27.

Badens Verfassungsklage Gegen das vom Bundestag beschlossene Vorgehen reichte das Land Baden noch im Mai 1951 Verfassungsbeschwerde ein. Die Behandlung der beiden Neugliederungsgesetze wurde das allererste Verfahren, das das überhaupt erst am 8. September 1951 berufene Bundesverfassungsgericht zu behandeln hatte. Zunächst verschob es per einstweiliger Anordnung die vom Bundestag für Mitte September 1951 angesetzte Volksabstimmung im Südwesten. Am 23. Oktober 1951 fällte es dann sein Urteil.

Entgegen der Hoffnung der Regierung Badens kritisierte es am Zweiten Neugliederungsgesetz jedoch nur einzelne Passagen, die Volksabstimmung erklärte es im Grundsatz in der beschriebenen Form für zulässig. Die Kritikpunkte betrafen Aussagen, in denen die Souveränität der zu bildenden verfassungsgebenden Landesversammlungen eingeschränkt wurde oder der Bundesregierung Eingriffsrechte in die Ausgestaltung der Landesdemokratie zugebilligt wurden.

Aus eben diesem Grund erklärte das Bundesverfassungsgericht das Erste Neugliederungsgesetz dann auch für verfassungswidrig und nichtig. Der Bundesgesetzgeber habe kein Recht, in dieser Form in die Ausgestaltung der Demokratie in den Ländern einzugreifen.

Mit der Entscheidung wurde klar, dass die Volksabstimmung in der im Gesetz beschriebenen Form durchgeführt werden konnte. Als spätester Abstimmungstag wurde der 16. Dezember 1951 bestimmt.

Volksabstimmung Stimmverfahren Im Rahmen der Verhandlungen der drei Länder über die künftige Gestaltung Südwestdeutschlands war das Stimmverfahren der Volksabstimmung Gegenstand der politischen Auseinandersetzung gewesen. Dabei standen zwei Punkte im Zentrum der Debatte: Die Abstimmungsfrage und der Zuschnitt der Stimmgebiete.

Zu Beginn der Verhandlungen hatte Württemberg-Baden vorgeschlagen, in der Abstimmung nach „Südweststaat oder alte Länder“ zu fragen. Die Regierung Badens hatte dagegen Einwand erhoben und durchgesetzt, dass nach „Südweststaat anstatt alte Länder“ gefragt wurde. Die Wiederherstellung der alten Länder war damit kein gleichrangiger Vorschlag mehr, sondern eine Art wiederherzustellender Grundzustand, gegen den sich die Abweichung Südweststaat mit einer ausreichenden Mehrheit erst durchsetzen musste. Auch wenn die Regierung Württemberg-Badens mit dieser Lösung nicht glücklich war und sie verschiedentlich rückgängig zu machen suchte, wurde sie auch von der Regierung Württemberg-Hohenzollerns unterstützt. Auch der Bundestag stellte diesen Ansatz letztlich nicht mehr in Frage.