Volksbegehren „Mehr Demokratie – Ein faires Wahlrecht für Hamburg“ 2009

Das Volksbegehren „Mehr Demokratie – Ein faires Wahlrecht für Hamburg“ war ein vom 23. Januar bis 12. Februar 2009 abgehaltenes Volksbegehren in Hamburg. Es wurde aufgrund einer gleichnamigen Volksinitiative des Vereins Mehr Demokratie aus dem Jahr 2008 angesetzt und hatte die Reform des Hamburger Wahlrechts zum Ziel.

Die Hamburgische Bürgerschaft und die Initiatoren des Volksbegehrens handelten im Nachgang einen Kompromiss aus. Durch Beschluss der Bürgerschaft am 26. Juni 2009 wurde das Hamburger Wahlrecht und die Verfassung geändert und die Inhalte des Volksbegehrens dabei weitgehend übernommen. Angesichts dieses Erfolgs verzichteten die Initiatoren im Gegenzug auf die Abhaltung eines Volksentscheids.

Vorausgegangen war dem Volksbegehren eine mehrjährige politische Auseinandersetzung um die Ausgestaltung des Wahlrechts in der Freien und Hansestadt Hamburg. So hatte die seinerzeit mit absoluter Mehrheit regierende CDU das im Juni 2004 durch Volksentscheid geänderte Wahlrecht, bevor dieses auch nur einmal zur Anwendung kam, mit eigener Mehrheit und gegen den Willen der anderen in der Bürgerschaft vertretenen Fraktionen im Jahr 2006 geändert. Es folgten Beschwerden vor dem Hamburger Verfassungsgericht, die im April 2007 in einem Teilerfolg mündeten.

Hintergrund Hamburger Wahlrecht bis 2004 Bis 2004 sah das Hamburger Wahlrecht nur eine äußerst beschränkte Form der Willensäußerung für die Wählerinnen und Wähler vor. Konkret konnten die Wählenden nur eine Stimme für geschlossene Parteilisten abgeben, auf der namentlich nur die Spitzenkandidatin oder der Spitzenkandidat genannt wurde. Es war also weder möglich, die Listenreihenfolge der von den Parteien aufgestellten Personen zu ändern, noch konnten in Wahlkreisen Direktkandidatinnen oder -kandidaten gewählt werden. Die Verteilung der 121 Sitze der Bürgerschaft erfolgte nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren. Es galt eine 5-%-Sperrklausel, die sich auf alle abgegebenen Stimmen, also auch auf die ungültigen, bezog. Stimmberechtigt waren alle seit mindestens drei Monaten mit Erstwohnsitz in Hamburg gemeldeten Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit ab 18 Jahre.Wilko Zicht (wahlrecht.de): Wahlrecht bis 2004.

Seit 1991 Jahren hatten wiederholt unabhängige Kommissionen eine Reform und Modernisierung des Hamburger Wahlrechts angemahnt, um den Wahlberechtigten mehr Einflussmöglichkeiten auf die Zusammensetzung der Hamburger Bürgerschaft zu geben. Beflügelt von dem Erfolg der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in den Hamburger Bezirken durch Volksentscheid, beschlossen 1998 viele Hamburger Mitglieder von Mehr Demokratie, nun zum Wahlrecht einen Volksentscheid anzustreben. Die Ausarbeitung eines eigenen Gesetzentwurfes dauerte drei Jahre.Manfred Brandt: Lotta continua, S. 48.

Das Volkswahlrecht von 2004 Nach schwierigen Anfängen startete die Initiative im Jahr 2002 eine Volksinitiative unter dem Titel „Ein neues Wahlrecht für Hamburg“, die im Juni 2004 in einem Volksentscheid mündete. Der Wahlrechtsentwurf, der eine starke Personalisierung des Wahlrechts vorsah, die Einführung von Mehrmandatswahlkreisen und den Wählenden mit zehn Stimmen vergleichsweise hohe Einflussmöglichkeiten auf die Zusammensetzung der Bürgerschaft einräumte, wurde von 66,7 % der gültig Abstimmenden unterstützt. Da es zugleich gelang, das 20-%-Zustimmungsquorum knapp zu überspringen, wurde das vorgeschlagene Wahlgesetz gültiges Recht. Der Gegenvorschlag der Bürgerschaft, der zwar auch die Einführung von Direktwahlkreisen vorsah, sich jedoch ansonsten stark am Bundestagswahlrecht orientierte und den Wählenden lediglich zwei Stimmen und nur geringfügig mehr Mitgestaltungsmöglichkeiten einräumte, erhielt im direkten Vergleich deutlich weniger „Ja“-Stimmen und wäre zudem auch am Zustimmungsquorum gescheitert.

Die CDU setzt sich über den Volksentscheid hinweg Allerdings kam das vom Stimmvolk beschlossene Wahlgesetz nie zur Anwendung. Bereits 2005 kündigte die mit absoluter Mehrheit regierende CDU an, dieses wieder ändern zu wollen. Am 11. Oktober 2006 setzte sie schließlich mit der eigenen Stimmenmehrheit, bei einer Gegenstimme aus den eigenen Reihen, eine auch mit den anderen Fraktionen nicht abgestimmte Änderung des Wahlrechts durch. Dieses den üblichen politischen Gepflogenheiten in der Bundesrepublik Deutschland widersprechende Vorgehen, nachdem Wahlrechtsänderungen in Parlamenten nur nach Herstellung eines weitreichenden Einvernehmens der Fraktionen vorgenommen werden, führte zu erhitzten politischen Debatten. Die Sprecherin von Mehr Demokratie Hamburg, Claudine Nierth, kam angesichts des Vorgehens zu dem Schluss: Die Fraktionen SPD und GAL kündigten eine Prüfung des geänderten Wahlrechts und gegebenenfalls eine Beschwerde vor dem Hamburgischen Verfassungsgericht an.

Konkret sah das von der CDU beschlossene Wahlrecht folgende Änderungen vor:Martin Fehndrich (wahlrecht.de): Hamburg 2008. Anstatt fünf Stimmen auf Landesebene, hatten die Wählerinnen und Wähler nur noch eine Stimme. Anstatt einer offenen Landesliste, bei der gezielt für einzelne Kandidatinnen und Kandidaten gestimmt werden konnte (jedoch nicht musste), wurden wieder starre Landeslisten eingeführt, sodass ausschließlich die Parteien über die Reihenfolge der einziehenden Personen entschieden. Die fünf Stimmen im Wahlkreis sowie Mehrmandatswahlkreise wurden zwar beibehalten, jedoch entschied nun vorrangig die von den Parteien für den Wahlkreis festgelegte Reihenfolge über den Einzug. Nur wenn eine Kandidatin oder ein Kandidat mehr als 30 % aller überhaupt im Wahlkreis abgegebenen Stimmen errang, konnte ein Mandat außerhalb der von der Partei festgelegten Reihenfolge errungen werden. Bei den Wahlen zu den Bezirksversammlungen wurde die 5-%-Sperrklausel wieder eingeführt. Anstatt mit den Europawahlen, wurden die Bezirksversammlungswahlen wieder mit den Wahlen zur Hamburgischen Bürgerschaft zusammengelegt.

Beschwerden vor dem Verfassungsgericht Eine Beschwerde der Vertrauenspersonen der Volksinitiative „Mehr Bürgerrechte – ein neues Wahlrecht für Hamburg“ vor dem Hamburgischen Verfassungsgericht wurde abgewiesen, da diese nicht klagebefugt waren. Jedoch wurde eine weitere Klage von 58 Abgeordneten der Hamburgischen Bürgerschaft vom Gericht zur Entscheidung angenommen und am 24. April 2007 ein Urteil verkündet. Dieses kam zum Ergebnis, dass fast alle Regelungen des CDU-Wahlrechts zulässig seien, lediglich die 30-%-Relevanzhürde für Direktakandidatinnen und -kandidaten in den Wahlkreisen verstoße gegen das Gebot der Normenklarheit. Das begründete diese Auffassung wie folgt:

Weiterhin stellte das Gericht klar, dass es der Bürgerschaft erlaubt sei, das Wahlrecht nachträglich zu ändern. Die unmittelbare Gesetzgebung durch das Stimmvolk und die Gesetzgebung durch die gewählte Bürgerschaft bestünden nebeneinander, und schlössen sich nicht gegenseitig aus.

Da aufgrund dieser Urteile deutlich geworden war, dass eine Widerherstellung des vom Volk beschlossenen Wahlrechts auf dem juristischen Beschwerdeweg nicht möglich sein würde, bereitete sich Mehr Demokratie e. V. auf eine neue Volksinitiative zur Änderung des Hamburger Wahlrechts vor.

Volksinitiative Am 17. Januar 2008, wenige Wochen vor der Bürgerschaftswahl, begann Mehr Demokratie mit der Sammlung von Unterstützungsbekundungen für die Volksinitiative „Mehr Demokratie – Ein faires Wahlrecht für Hamburg“. Bereits am 11. März 2008 reichten die Initiatoren beim Senat 15.327 Unterstützungsbekundungen ein, und das Quorum von 10.000 gültigen Unterschriften konnte überschritten werden.

Die Inhalte der Volksinitiative „Mehr Demokratie – Ein faires Wahlrecht für Hamburg“ stellten in vielen Punkten auf eine Widerherstellung des im Volksentscheid beschlossenen Wahlrechts von 2004 ab, wo es 2006 von der CDU-Fraktion einseitig geändert worden war. So sollten So sollten auf Landesebene wieder fünf Stimmen eingeführt werden, die sowohl für Listen als auch Einzelpersonen frei verteilt werden konnten (Kumulieren und Panaschieren). Die Relevanzhürde in den Wahlkreisen sollte abgeschafft werden, sodass erneut ausschließlich die Zahl der von den Wählenden abgegebenen Stimmen über die Erringung von Direktmandaten entschied. Hinzu kamen einige neue Einzelbestimmungen, um Schlupflöcher für möglichen Missbrauch zu schließen, aber auch das Verbot von Wahlgeräten, die Abschaffung der 5-%-Sperrklausel für die Wahl der Bezirksversammlungen sowie eine Reihe von redaktionellen Änderungen und Aktualisierungen.

Volksbegehren Die dreiwöchige Sammlungsfrist für das Volksbegehren „Mehr Bürgerrechte – ein neues Wahlrecht für Hamburg“ fand vom 23. Januar bis 12. Februar 2009 statt. Da aufgrund der weitgehenden Übernahme der Volksinitiative „Für faire und verbindliche Volksentscheide – Mehr Demokratie“ im Dezember 2008 die Regelungen für direktdemokratische Verfahren zwischenzeitlich geändert worden waren, konnten Unterstützungsbekundungen wieder in freier Sammlung geleistet werden. Insgesamt wurden 76.086 Unterstützungsbekundungen gesammelt, wobei eine ausreichende Zahl für gültig befunden wurde, um das geforderte Unterschiftenquorum von 62.310 gültigen Eintragungen zu überschreiten.

Kompromiss und Übernahme durch die Bürgerschaft Im Nachgang des erfolgreichen Volksbegehrens nahm die Bürgerschaft Verhandlungen mit den Initiatoren auf. Dabei wurden die Inhalte der Volksinitiative weitgehend übernommen, jedoch mit kleineren Anpassungen: Die weitreichendste Änderung betraf die Sperrklausel in den Bezirken, die nicht abgeschafft, sondern auf 3 % abgesenkt wurde. Zudem wurde weitere kleinere Regelungen bei der Errechnung der Sitzzuteilung, die vor allem Wählergruppen und Einzelkandidaten gestärkt und insgesamt zu weniger wirkungslosen Stimmen geführt hätten, nicht übernommen, wodurch größere Parteien bei der Sitzverteilung etwas begünstigt werden. Darüber hinaus verständigte man sich auf eine Verfassungsänderung, nach der die Änderung des Wahlrechts, ebenso wie eine Verfassungsänderungen, künftig nur noch mit einer Zweidrittelmehrheit möglich sein sollten, und zwar sowohl bei einem Beschluss in der Bürgerschaft als auch bei einem Volksentscheid.

Die Vereinbarungen wurden in zwei am 26. Juni 2009 getroffenen Beschlüssen in der Bürgerschaft vollzogen.

Die vereinbarte Verfassungsänderung wurde einstimmig beschlossen, die Änderung der wahlrechtlichen Vorschriften mit ganz überwiegender Zustimmung, bei einer Gegenstimme und drei Enthaltungen aus der Fraktion SPD. Die Wahlrechtsänderung wurde am 10. Juli 2009 verkündet und trat damit in Kraft, die Verfassungsänderung am 14. Juli 2009. Vereinbarungsgemäß zogen die Initiatoren daraufhin das Volksbegehren zurück und verzichteten auf den Volksentscheid.

Folgen Die weitgehende Übernahme des Volksbegehrens „Mehr Demokratie – Ein faires Wahlrecht für Hamburg“ hatte auf verschiedenen Ebenen weitreichende Konsequenzen für die Ausgestaltung der Demokratie in Hamburg.

So ist es bundesweit einmalig, dass in Hamburg das Wahlrecht nur noch mit einer Zweidrittelmehrheit (sowohl in der Bürgerschaft als auch im Volksentscheid) geändert werden kann. Zudem unterliegen Wahlrechtsänderung generell dem fakultativen Referendum, wodurch 2,5 % der Stimmberechtigten die Möglichkeit haben, gegen eine Wahlrechtsänderung das Referendum zu ergreifen. In der Kombination führen beide Regelungen zu einem hohen Schutz, was einseitige, nicht von einem breiten Einverständnis getragene Änderungen des Wahlrechts, erheblich erschwert.