Volksentscheid „Hamburg stärkt den Volksentscheid“ 2007

Der Volksentscheid „Hamburg stärkt den Volksentscheid“ (amtlich: „Hamburg stärkt den Volksentscheid – Mehr Demokratie“) wurde am 14. Oktober 2007 in Hamburg abgehalten. Er kam aufgrund des gleichnamigen Volksbegehrens zustande, dass eine Verfassungsänderung zur Senkung der Hürden für die Volksgesetzgebung in Hamburg anstrebte.

Entgegen des Wunsches der Initiatoren wurde der Volksentscheid nicht mit der nur vier Monate später stattfindenden Bürgerschaftswahl zusammengelegt. Es sprach sich eine große Mehrheit von 75,95 % der gültig Abstimmenden für die begehrte Verfassungsänderung aus, während nur 24,05 % diese ablehnten. Allerdings machten die „Ja“-Stimmen nur knapp 30 % der Stimmberechtigten aus, wodurch das 50-%-Zustimmungsquorum deutlich verfehlt wurde. Das Volksbegehren scheiterte damit unecht scheiterte und die Abstimmung erlangte keine Gültigkeit.

Nur wenige Wochen nach dem Volksentscheid, im Dezember 2007, starteten die Initiatoren die Volksinitiative „Für faire und verbindliche Volksentscheide – Mehr Demokratie“, mit praktisch gleichlautendem Inhalt. Nachdem die CDU bei der Hamburger Bürgerschaftswahl im Februar 2008 die absolute Mehrheit verloren hatte, handelte die Bürgerschaft im Austausch mit den Initiatoren eine Verfassungsänderung aus, bei der eine ganze Reihe der geforderten Änderungen aus dem Volksbegehren übernommen wurden.

Hintergrund Einführung und erste Anwendung der Volksgesetzgebung Im Rahmen einer umfassenden Verfassungsreform war im Jahr 1996 in die Hamburger Verfassung von 1952 erstmals die Möglichkeiten von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid aufgenommen worden.

Gegen die allerdings sehr restriktive Ausgestaltung richteten sich im Jahr 1998 zwei erfolgreiche Volksbegehren, über die im September 1998 zwei Volksentscheide abgehalten wurden. Beide Vorlagen wurden beim Volksentscheid jeweils von fast dreiviertel der Abstimmenden unterstützt. Während die begehrte einfachgesetzliche Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Hamburger Bezirken auf diesem Weg angenommen wurde, scheiterte die Absenkung der Hürden für die direkte Demokratie auf Landesebene unecht am Quorum.

Gleichwohl verständigte sich die Bürgerschaft im Jahr 2001 auf eine Reform der direkten Demokratie, bei der einige der im Volksbegehren geforderten Erleichterungen übernommen wurden.

Abbau demokratischer Rechte durch die CDU Im Jahr 2004 wurden dann gleich zwei Volksbegehren in Volksentscheiden angenommen (zur Privatisierung der städtischen Krankenhäuser und zur Änderung des Wahlrechts). Jedoch verweigerte die seit 2004 mit absoluter Mehrheit regierende CDU die Umsetzung und die Krankenhäuser wurden im Herbst 2004 dennoch überwiegend privatisiert. Angesichts dieser Entwicklungen wurden beim Verein Mehr Demokratie Überlegungen angestellt, wie direktdemokratische Verfahren gestärkt werden könnten.

Zugleich beschloss die Bürgerschaft mit den Stimmen der CDU-Fraktion, den Senat um Ausarbeitung eines Gesetzes für die Reform des Volksabstimmungsgesetzes zu ersuchen. Neben den grundsätzlichen Festlegungen zu direkter Demokratie in der Hamburger Verfassung, sind in diesem Gesetz eine ganze Reihe weiterer wesentlicher Ecksteine der Ausgestaltung direkter Demokratie geregelt. Im Gegensatz zur Verfassung, die nur mit einer Zweidrittelmehrheit geändert werden kann, war es der Hamburger CDU möglich, das Volksabstimmungsgesetz alleine mit ihrer Mehrheit in der Bürgerschaft und gegen die anderen dort vertretenen Fraktionen zu ändern.

Der Senat kam der Bitte am 28. Dezember 2004 mit der Vorlage eines entsprechenden Entwurfs nach. Der Entwurf sah eine ganze Reihe von einschneidenden Änderungen für die direkte Demokratie in Hamburg vor. So sollte: die Freie Sammlung bei Volksbegehren abgeschafft werden und ausschließlich die Amtseintragung möglich sein. Die Eintragungsfrist für Volksbegehren sollte von zwei auf drei Wochen verlängert werden. Die bislang versandte Benachrichtigungskarte über die Möglichkeit der Eintragung sollte ersatzlos abgeschafft werden. Anstatt auf Unterschriftslisten, auf denen sich mehrere Personen eintragen können, sollten nur noch Unterschriftsbögen zulässig sein, auf der jeweils nur eine Person sich eintragen kann. Die Initiatoren von Volksinitiativen und -begehren sollten verpflichtet werden, einen Kostendeckungsvorschlag für ihre Vorlage zu erstellen. Weiterhin sollten Wahlen und Volksabstimmungen gesetzlich verpflichtend voneinander getrennt werden. Volksentscheide sollten nicht mehr wie Wahlen in wohnortnahen öffentlichen Räumen stattfinden dürfen, sondern ausschließlich in bezirklichen Dienststellen. Die Teilnahme durch Briefabstimmung sollte erleichtert werden.

Die Bürgerschaft beschloss den vorgelegten Entwurf in ihrer Sitzung am 27. April 2005 mit den Stimmen der CDU-Fraktion bei Gegenstimmen der Fraktionen SPD und GAL.

In der Summe ergaben sich erhebliche Einschränkungen für direktdemokratische Verfahren in Hamburg. Im bundesdeutschen Vergleich ist klar erkennbar, dass die ausschließliche Amtseintragung die Erfolgschancen eines Volksbegehrens erheblich beeinträchtigt. Die Verlängerung der Sammlungsfrist gleicht diese erhebliche Einschränkung kaum aus. Die Pflicht zur Nutzung von Unterschriftsbögen anstatt -listen führt zu erheblichen Kostensteigerung für Initiatoren, da sich der Materialbedarf vervielfacht. Eine angemessene Kostenschätzung für Vorhaben ist oftmals mit erheblichem Aufwand und Unsicherheiten verbunden, die Pflicht zu einem zusätzlichen Kostendeckungsvorschlag verstärkt diesen Effekt noch einmal erheblich. Die verpflichtende Trennung von Wahlen und Abstimmungen führt in der Praxis dazu, dass das Überwinden von Abstimmungsquoren stark erschwert wird. Die bundesdeutsche Erfahrung zeigt, dass die Zusammenlegung unverzichtbar für eine hohe Abstimmungsteilnahme ist. Die Verlegung der Stimmlokale in bezirkliche Amtsräume, und die damit notwendigerweise längeren Wege für Abstimmende, wirkt sich zusätzlich teilnahemindernd aus. Die Erleichterung der Briefabstimmung kann diese beiden Effekte kaum abfedern.

Der Weg zum Volksentscheid Volksinitiative Am 14. Januar 2005 meldete Mehr Demokratie e. V. die Volksinitiative „Hamburg stärkt den Volksentscheid – Mehr Demokratie“ an.

Die Inhalte der Volksinitiative „Hamburg stärkt den Volksentscheid – Mehr Demokratie“ sahen folgende Änderungen in der Hamburger Verfassung vor: Volksentscheide über „andere Vorlagen“ sollten ebenso verbindlich sein, wie per Volksentscheid beschlossene Gesetze. Es sollten fakultative Referenden eingeführt werden, mit denen das Stimmvolk unter bestimmten Bedingungen einen Volksentscheid über einen Beschluss der Bürgerschaft herbeiführen kann. Der schwammig formulierte Finanzvorbehalt sollte konkretisiert, sodass eindeutig nur das Haushaltsgesetz der direkten Demokratie entzogen ist. Wahlen und Abstimmungen sollten im Regelfall zusammengelegt werden. Die Abstimmungsquoren sollten von 50 % auf 35 % für Verfassungsänderungen und von 20 % auf 17,5 % für einfache Gesetze und andere Vorlagen gesenkt werden.

Bereits einige Wochen zuvor, am 10. Dezember 2004, hatte Mehr Demokratie eine weitere Volksinitiative, „Rettet den Volksentscheid – Mehr Demokratie“, auf den Weg gebracht. Diese zielte auf eine Änderung des Volksabstimmungsgesetzes, um die dort festgehaltenen Bedingungen für die Volksgesetzgebung zu erleichtern.

Für beide Volksinitiativen wurde am 1. März 2005 die Unterstützungsbekundungen eingereicht, für die Volksinitiative „Hamburg stärkt den Volksentscheid – Mehr Demokratie“ waren es etwa 16.000. Nach Prüfung konnte das geforderte Quorum von 10.000 gültigen Unterstützungsbekundungen überschritten werden.

Die Zulässigkeitsprüfung dieser Volksinitiative und zweier weiterer durch den CDU-geführten Senat von Beust II nahm außergewöhnlich viel Zeit in Anspruch. Erst als Mehr Demokratie und eine weitere Bürgerinitiative sich an das Landesverfassungsgericht mit der Bitte um Feststellung der förmlichen Zulässigkeit wandten, wurde diese schließlich im September 2005 festgestellt. Die Bürgerschaft hatte bis Anfang 2006 Zeit, sich mit der Volksinitiative zu beschäftigen und die gegebenenfalls zu übernehmen, was jedoch nicht geschah.

Volksbegehren „Hamburg stärkt den Volksentscheid – Mehr Demokratie“ Die dreiwöchige Sammlungsfrist für das Volksbegehren „Hamburg stärkt den Volksentscheid – Mehr Demokratie“ wurde auf die Zeit vom 13. Februar bis 5. März 2007 festgelegt, also etwa ein Jahr nach dem Ende der Beschäftigungsfrist der Bürgerschaft. Dies war möglich, weil im Abstimmungsgesetz dem Senat keine konkreten Fristen für die Festlegung des Volksbegehrens aufgegeben waren, dieses sollte lediglich erfolgen. Der Senat begründete die sehr lange Verzögerung mit dem hohen organisatorischen Aufwand, der nun durch die Pflicht zur Amtseintragung entstünde.

Die Initiative nutzte die Zeit, um sich gründlich auf ein Volksbegehren unter den erheblich verschlechterten Bedingungen seit der Änderung des Volksabstimmungsgesetzes von 2005 vorzubereiten. So wurde das Jahr 2006 genutzt, um einerseits das Kampagnenbündnis in Hamburg weiter auszubauen und zusätzliche Spenden einzuwerben.

Auch 2007 fand die Sammlung zeitgleich mit dem anderen von Mehr Demokratie verfolgten Volksbegehren „Rettet den Volksentscheid – Mehr Demokratie“ statt. Durch das aktive Bewerben der Briefeintragungsmöglichkeit und einer großen Zahl von aus dem ganzen Bundesgebiet angereisten Helferinnen und Helfer gelang es dennoch, das Unterschiftenquorum zu überwinden. So stellte der Senat am 13. März 2006 fest, dass 99.882 Personen eine gültige Unterstützungsbekundungen für das Volksbegehren geleistet hatten.

Behandlung des Volksbegehrens in der Bürgerschaft Während das Volksbegehren „Rettet den Volksentscheid – Mehr Demokratie“ im Juni 2007 im Rahmen eines Kompromisses weitgehend und sinngemäß übernommen wurde, war dies beim Volksbegehren „Hamburg stärkt den Volksentscheid“ nicht der Fall, sodass es zum Volksentscheid kommen musste.

Auseinandersetzungen gab es im Vorfeld um die Frage des geeigneten Abstimmungstages. Während die Initiatoren sowie die Fraktionen SPD und GAL eine Zusammenlegung von Volksentscheid und der für Februar 2008 angesetzten Bürgerschaftswahl befürworteten, legte der CDU-geführte Senat von Beust II die Abstimmung auf den 14. Oktober 2007 fest.

Die Bürgerschaft beschloss zwei Stellungnahmen für das Abstimmungsbüchlein, eine von der CDU-Fraktion sowie eine gemeinsame Stellungnahme der Fraktionen SPD und GAL. Die CDU-Fraktion warb in ihrer Stellungnahme für eine Ablehnung der begehrten Verfassungsänderung. In mehreren, auf populistische Slogans zugespitzten Flugblättern kritisierte sie vorwiegend, dass durch die begehrten Verfassungsänderung Minderheiten weitreichende Kontrollmöglichkeiten über die Verfassung und das politische Gemeinwesen gegeben würde. Die gemeinsame Stellungnahme von SPD und GAL fiel hingegen deutlich textlastiger aus und warb für eine Annahme der begehrten Verfassungsänderung. Die angestrebten Quorensenkungen seien auch im internationalen Vergleich moderat und die Bürgerschaft werde in ihrer Rolle nicht gefährdet.

Volksentscheid Der Volksentscheid wurde am Sonntag, den 14. Oktober 2007 abgehalten, er war mit keiner Wahl zusammengelegt.

Von den gut 1,2 Millionen Stimmberechtigten beteiligten sich 492.428 (40 %) an der Abstimmung. Von den Abstimmenden sprachen sich 365.133 (75,95 % der gültig abgegebenen Stimmen) für die Änderung der Verfassung im Sinne des Volksbegehrens aus. Das waren jedoch nur 30,05 % der für die vorangegangene Bürgerschaftswahl Stimmberechtigten und damit deutlich mehr als vom 50-%-Zustimmungsquorum gefordert. Gegen die Vorlage des Volksbegehrens stimmten 115.625 der gültig Abstimmenden (24,05 %).