Volksentscheide zur direkten Demokratie in Hamburg 1998

Die beiden Volksentscheide zur direkten Demokratie in Hamburg wurden am 27. September 1998 abgehalten. Sie kamen aufgrund zweier vom Verein Mehr Demokratie gestarteten Volksbegehren „Für Volksentscheide in Hamburg“ und „Für Bürgerentscheide in Bezirken“ zustande, die eine Erleichterung der direkten Demokratie auf Landesebene und eine Einführung der direktdemokratischen Instrumente Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Hamburger Bezirken anstrebten.

Die beiden Volksentscheide fanden zusammen mit der Bundestagswahl 1998 statt. Beide Volksbegehren wurden in den Abstimmungen jeweils von einer großen Mehrheit der gültig Anstimmenden unterstützt (74,1 % beziehungsweise 73,2 %). Doch während das Volksbegehren „Für Bürgerentscheide in Bezirken“, das eine einfaches Gesetz zum Gegenstand hatte, damit erfolgreich angenommen wurde, scheiterte das Volksbegehren „Für Volksentscheide in Hamburg“, das eine Verfassungsänderung vorsah, am geforderten Zustimmungsquorum. Zu beiden Volksbegehren brachte die Bürgerschaft Gegenvorlagen in den Volksentscheid ein, die zwar ebenfalls überwiegend befürwortet wurden, jedoch deutlich weniger Unterstützung als die Volksbegehren erhielten (60 % beziehungsweise 59,6 %).

Das Scheitern des Volksbegehrens „Für Volksentscheide in Hamburg“ trotz einer hohen Stimmbeteiligung und einer ganz überwiegenden Zustimmung, führte im Anschluss zu einer politischen Debatte über die Anwendbarkeit der direktdemokratische Verfahren in Hamburg. Diese mündete 2001, nur fünf Jahre nach Einführung direktdemokratischer Elemente, zu einer Reform, bei der sowohl Teile des Volksbegehrens als auch der Bürgerschafts-Gegenvorlage aufgegriffen wurden.

Hintergrund Die Wende und friedliche Revolution führte 1990 zu deutschen Wiedervereinigung. In der Folge entstanden die neuen Bundesländer, in denen intensive öffentliche Debatten um die Ausgestaltung der Landesverfassungen geführt wurden. Nicht zuletzt aufgrund der Erfahrungen mit der friedlichen Revolution, wurden in alle ostdeutschen Landesverfassungen vergleichsweise weitreichende direktdemokratische Regelungen aufgenommen. Diese Entwicklung führte auch in den westdeutschen Bundesländern zu Debatten über die Notwendigkeit der Reform der Landesverfassungen und speziell über die Ausgestaltung der direkten Demokratie. Mehrere Länder senkten die Hürden für direkte Demokratie oder führten diese Instrumente überhaupt erst ein.Ulrich Karpen, Thies Bösling: Volksgesetzgebung als Kernbestandteil der Verfassungsreform 1996, S. 68.

Als letztes deutsches Bundesland nahm Hamburg im Jahr 1996 direktdemokratische Elemente, also Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid, in die Landesverfassung auf.Ulrich Karpen, Thies Bösling: Volksgesetzgebung als Kernbestandteil der Verfassungsreform 1996, S. 74–76. Die Ausgestaltung blieb jedoch sehr restriktiv und sah hohe Hüren vor.Michael Efler: Der Kampf um „Mehr Demokratie in Hamburg“, S. 77. So wurde ein sehr weitgehender Themenausschluss festgelegt, der direktdemokratische Initiativen zu vielen politischen Fragen von vornherein ausschloss. Die Eintragungsfrist für Volksbegehren betrug lediglich zwei Wochen und die Unterstützung konnte ausschließlich durch Amtseintragung geleistet werden. Auch beim Volksentscheid hatte Hamburg mit einem 25%-Zustimmungsquorum eine der höchsten Hürden in Deutschland. In den Bezirken wiederum, gab es gar keine direktdemokratischen Instrumente, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid waren in Hamburg unbekannt.

Anfang der 1990er Jahre hatte sich, hervorgegangen aus mehreren Bürgerinitiativen, der Verein Mehr Demokratie in Bayern gebildet. Das Ziel des Vereins war es, die bestehenden Möglichkeiten der direkten Demokratie zur Ausweitung der direkten Demokratie selbst zu nutzen. Der Verein startete 1992 ein Volksbegehren zur Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den bayerischen Kommunen, das 1995 in einem Volksentscheid angenommen wurde. Beflügelt von diesem Erfolg, benannte sich der Verein in „Mehr Demokratie“ um und setzte sich das Ziel, mit der gleichen Strategie in weiteren Bundesländern den Ausbau der direkten Demokratie zu erwirken.

Zeitgleich zum Volksbegehren in Bayern wurde in Hamburg die politische Debatte über die Verfassungsreform und die Einführung direkter Demokratie geführt. In die öffentlichen Debatten brachte sich seinerzeit auch das Forum Bürgerinnen- und Bürgerbewegung – Hamburg e. V. ein. Die Bürgerinitiative erarbeitete einen eigenen Gesetzentwurf für die Einführung der Volksgesetzgebung in Hamburg, wurde jedoch von den in der Bürgerschaft vertretenen Fraktionen weder öffentlich angehört noch wurden ihre Vorschläge in irgend einer Form aufgegriffen. Enttäuscht von der letztlich sehr restriktiven Ausgestaltung, entschloss diese Bürgerinitiative dann 1996 nach bayerischem Vorbild und auf direktdemokratischem Weg eine Reform in Hamburg anzustoßen.Michael Efler: Der Kampf um „Mehr Demokratie in Hamburg“, S. 78.

Der Weg zu den Volksentscheiden Volksinitiativen Ebenso wie in Bayern, beschloss die Bürgerinitiative mit zwei gleichzeitigen Volksinitiativen zu starten. Die eine zielte auf eine Verfassungsänderung zur Verbesserung der direkten Demokratie auf Landesebene und die andere auf den Beschluss eines einfachen Gesetzes zur Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Bezirken. Die Ausarbeitung der konkreten Gesetzentwürfe, aber auch der Aufbau eines Kampagnenbündnisses gestaltete sich zunächst sehr schwierig. Von den in der Bürgerschaft vertretenen Parteien unterstützte nur die Grüne Alternative Liste (GAL) das Vorhaben.Martin Schmidt: Die politische Debatte um eine Reform der Volksgesetzgebung 1997/1998 aus der Sicht der Hamburgischen Bürgerschaft, S. 88–89.

Am 28. Mai 1997 begann die Bürgerinitiative die Sammlung für die beiden Volksinitiativen. Obwohl die Sammlungsfrist für Volksinitiativen in Hamburg sechs Monate betrug, standen praktisch nur vier Monate zur Verfügung. Aufgrund der sehr hohen Hürden war klar, dass ein Abstimmungserfolg ohne eine Zusammenlegung der Volksentscheide mit der Bundestagswahl 1998 unmöglich sein würde. Um dies jedoch angesichts der gesetzlichen Fristen schaffen zu können, war eine Einreichung der beiden Volksinitiativen bis Ende August unumgänglich.Michael Efler: Der Kampf um „Mehr Demokratie in Hamburg“, S. 79.

Mit dem Start der Sammlung nahm auch die öffentliche Aufmerksamkeit für die beiden Volksinitiativen stetig zu. Öffentliche Aufrufe der SPD gegen die Volksinitiativen und eine entsprechende Resolution auf dem Landesparteitag verstärkten diesen Trend noch. Unterstützt von mittlerweile 40 Organisationen sowie etwa 40 Freiwilligen aus der ganzen Bundesrepublik, die bei der Sammlung von Unterschriften halfen, konnten bis Ende August schließlich fast 30.000 Unterstützungsbekundungen je Volksinitiative gesammelt werden.

Am 25. August 1997 wurden die Unterstützungsbekundungen bei der Innenbehörde eingereicht. Nach Prüfung teilte diese der Bürgerschaft am 21. Oktober 1997 mit, dass beide Volksinitiativen das geforderte Quorum von 20.000 gültigen Unterschriften überschritten hatten.

Noch vor der Bekanntgabe der Ergebnisse wurde im September 1997 die Bürgerschaft erneut gewählt. Die zuvor allein regierende SPD erlitt dabei deutliche Verluste und bildete im Anschluss mit der GAL eine Koalition. Möglicherweise vor diesem Hintergrund machten weder Senat noch Bürgerschaft von ihrem Recht Gebrauch, in der gesetzlich festgelegten Frist das Verfassungsgericht zur Prüfung der Volksinitiativen anzurufen.Michael Efler: Der Kampf um „Mehr Demokratie in Hamburg“, S. 79–80. Im November 1997 ging der Forum Bürgerinnen- und Bürgerbewegung – Hamburg e. V. als Hamburger Landesverband in Mehr Demokratie e. V. auf.

Volksbegehren Eingereichte Unterschriften zum Volksbegehren „Für Volksentscheide in Hamburg“Martin Schmidt: Die politische Debatte um eine Reform der Volksgesetzgebung 1997/1998 aus der Sicht der Hamburgischen Bürgerschaft, S. 89. Bezirk Anzahl15,4 %19,6 %19,5 %17,6 %19,2 %19,0 %17,8 %18,4 % Die zweiwöchige Sammlungsfrist für die Volksbegehren wurde auf die Zeit vom 9. bis 23. März 1998 festgesetzt. Der Senat wies jedoch für ganz Hamburg nur 27 Eintragungsstellen aus, die jeweils nur von 8–16 Uhr, donnerstags 8–18 Uhr und am Wochenende von 10–16 Uhr geöffnet waren. Am Wochenende des 14./15. März 1998 sollten diese jedoch geschlossen bleiben. Eine Klage von Mehr Demokratie gegen diese nachteiligen Bedingungen vor dem Oberverwaltungsgericht blieb jedoch erfolglos.Michael Efler: Der Kampf um „Mehr Demokratie in Hamburg“, S. 80.

Vorteilig für die Sammlung der Unterstützungsbekundungen wirkte sich jedoch aus, dass gemäß gesetzlicher Vorgabe Mitte Februar 1998 alle Stimmberechtigten mit einer Benachrichtigungskarte über die Eintragungsmöglichkeit für ein Volksbegehren informiert wurden. Auf diesen waren stets der nächstgelegene Eintragungsraum sowie die Öffnungszeiten verzeichnet. So erfuhren alle etwa 1,2 Millionen stimmberechtigten Hamburgerinnen und Hamburger von den beiden Volksbegehren. Am Ende der ersten Sammelwoche veröffentlichte der Senat ein Zwischenergebnis: 85.000 Stimmberechtigte hatten sich bereits in den ersten fünf Tagen eingetragen. Nach Ende der Sammlungsfrist wurde deutlich, dass für beide Volksbegehren das 10-%-Unterschriftenquorum deutlich überschritten worden war. Das Begehren „Für Volksentscheide in Hamburg“ wurde letztlich von 222.328 Personen (18,4 % der Stimmberechtigten) unterstützt, das Begehren „Für Bürgerentscheide in Bezirken“ erhielt 218.577 (18,1 %) Unterstützungen.Michael Efler: Der Kampf um „Mehr Demokratie in Hamburg“, S. 80–81. Am 31. März 1998 informierte der Senat die Bürgerschaft über das amtliche Ergebnis der beiden Volksbegehren.

Behandlung des Volksbegehrens in der Bürgerschaft Nach dem Erfolg der beiden Volksbegehren begann die Bürgerschaft sich intensiv mit den Entwürfen zu beschäftigen. Von den drei dort vertretenen Parteien hatte die GAL die Volksbegehren unterstützt und war im Grundsatz für eine Annahme. Da der Koalitionspartner SPD dies jedoch vehement ablehnte, wollte sich die GAL ursprünglich – wie üblich bei Uneinigkeiten in einer Koalition – auf eine gemeinsame Enthaltung vereinbaren. Jedoch brachten SPD und CDU jeweils eigene Gegenentwürfe in die Bürgerschaft ein. Im Verfassungsausschuss wurden diese in einen gemeinsamen Gegenentwurf für die beiden Volksbegehren zusammengefasst.

Da die GAL einen Bruch der Koalition befürchtete, wenn sich ihre Koalitionspartnerin SPD mit der CDU auf einen gemeinsamen Entwurf verständigen sollte, einigte sie sich letztlich auf einen gemeinsam von der Koalition getragenen Gegenentwurf für die beiden Volksentscheide. Ein von der CDU zusätzlich eingebrachter Gegenentwurf wurde bei der Schlussabstimmung abgelehnt. In namentlicher Abstimmung einigte sich die Bürgerschaft mit 70 „Ja“-Stimmen bei 44 „Nein“-Stimmen und ohne Enthaltungen auf die von SPD und GAL vorgelegten Gegenentwürfe zum Volksentscheid.

Die Gesetzentwürfe im Vergleich Volksbegehren „Für Volksentscheide in Hamburg“ Nachfolgend eine Übersicht der Änderungen, die die beiden im Volksentscheid zur Abstimmung stehenden Vorlagen zu der im Jahr 1998 bestehenden Regelung der direkten Demokratie auf Landesebene bedeutet hätten.