Eine Subvention (von ) ist eine Leistung aus öffentlichen Mitteln an Betriebe, Unternehmen oder auch private Haushalte, die nicht an eine direkte Gegenleistung gebunden ist. Dabei können Produktion von Gütern, deren Export oder Konsum oder auch Investitionen gefördert werden.
Subventionen sind wirtschaftspolitische Eingriffe in das Marktgeschehen, mit denen ein bestimmtes Verhalten der Marktteilnehmer gefördert werden soll. Sie gehören somit zum Instrumentarium der Wirtschaftspolitik.Vijay Laxman Kelkar: GATT, Export Subsidies and Developing Countries. In: Journal of World Trade. Bd. 14, Nr. 4, 1980, , S. 368–373.
In manchen Zusammenhängen werden Subventionen auch als Beihilfen bezeichnet. Siehe etwa: Beihilfe (EU)
Zum Begriff Der Begriff Subvention wird von Juristen und Ökonomen unterschiedlich verwendet. In der Volkswirtschaftslehre wie auch im allgemeinen Sprachgebrauch werden auch Steuervergünstigungen, Gebührenermäßigungen oder -befreiungen und auch staatlich garantierte Abnahmepreise oder Aufpreise zu den Subventionen gezählt. Es zählt hier die volkswirtschaftliche Wirkung der Maßnahme. In diesem Sinne erfolgt auch die Berichterstattung der EU zu Subventionen im Energiesektor.
Formaljuristisch ist der Begriff enger gefasst. Viele Fördermaßnahmen beinhalten eine staatlich veranlasste Zuwendung zu einer Industrie, wobei die Kosten auf die Allgemeinheit umgelegt werden, sind aber formaljuristisch je nach zuständigem Gesetzgeber keine Subventionen. So ist die Einspeisevergütung für erneuerbare Energien nach deutschem Recht keine Subvention, wird aber nach EU-Recht als genehmigungspflichtige Beihilfe bewertet. Diese Unterschiede werden im Kapitel Rechtliche Einordnung diskutiert. Eine international gültige Definition des Subventionsbegriffes gibt es nicht.
Sozialstaatliche Transferleistungen wie Arbeitslosengeld II, BAföG oder Rentenzuschüsse sind nach allgemeiner Auffassung keine Subventionen.
Volkswirtschaftliche Zielsetzungen Subventionen (auch Förderung genannt) werden gezahlt, um ein politisches und gesellschaftliches Ziel zu erreichen. Mögliche Ziele sind:
einer heimischen Industrie einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Importen desselben Produktes zu verschaffen (z. B. Landwirtschaftssubventionen), die Wettbewerbsfähigkeit eines politisch gewünschtes Produktes gegenüber einem unerwünschten aber billigerem Substitutionsprodukt herzustellen (z. B. Bahn versus LKW), die Stützung inländischer Produzenten über die Gewährung von Garantiepreisen, oder die Stabilisierung hoher inländischer Preise über sogenannte Exportsubventionen (Ein Beispiel sind die ins Ausland geschobene Überproduktion der über Direktzahlungen und Garantiepreise hoch subventionierten europäischen Landwirtschaft wie auch die Hermesbürgschaften), die Preissenkung für gewisse Produkte aus sozialen oder gesellschaftlichen Gründen (zum Beispiel öffentlicher Nahverkehr, Sozialwohnungsbau), die direkte Förderung gewünschter Produkte. Hier geht es zum Beispiel um Kultur oder Forschung und Entwicklung, Standortförderung, Arbeitsplatzerhaltung oder -schaffung, Rettung notleidender Unternehmen, sanfte Eingriffe in das Investitions- und Konsumverhalten des privaten Sektors zur Umsetzung staatlicher Ziele (Abwrackprämie, Förderungen im Rahmen des Energieeffizienzgesetzes).
Einige dieser Ziele werden im Folgenden genauer ausgeführt.
Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Importen Know-how-intensive heimische Industrien werden gefördert und somit gegen ausländische Konkurrenz geschützt, weil ein positiver gesamtwirtschaftlicher Effekt aus dem Know-how-Aufbau in diesem Bereich erwartet wird und der Markt diese externen positiven Effekte nicht widerspiegelt. In diesem Fall kann die Regierung entweder Zölle auf konkurrierende Importe erheben oder die inländische Industrie subventionieren. Im ersten Fall erhöht sich der Preis des Produktes und die Konsumenten zahlen die Kosten der Förderung. Im zweiten Fall bleibt der Preis auf dem durch den Import bestimmten niedrigen Niveau und die Öffentlichkeit zahlt über die Steuern die Kosten der Förderung.
Die Landwirtschaftssubventionen sollen unter anderem die Selbstversorgung des Landes (oder Europas) mit Lebensmitteln sicherstellen, das heißt hier wird aus militärischen und anderen Sicherheitserwägungen eine Unabhängigkeit von Importen angestrebt. Da die Lebensmittelautarkie in der EU erreicht ist, erhalten die Landwirte heute Direktzahlungen sowie weitere Förderungen, die an Auflagen wie etwa bei der Lebensmittelsicherheit, beim Tierschutz und beim Umweltschutz gebunden sind. Im Rahmen der Regulierung der Landwirtschaft werden einheitliche Qualitätsstandards, geschützten Herkunftsangaben und Ursprungsbezeichnungen sowie umfassende Informationspflichten der Hersteller durchgesetzt.
Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Substitutionsprodukten Viele Industrien haben hohe Eintrittsbarrieren. Das heißt, es muss zunächst ein sehr hohes initiales Investment getätigt werden, entweder in Form von einem Bau sehr teurer Anlagen oder in Form von Forschung und Entwicklung. Danach können Güter zu relativ niedrigen variablen Stückkosten produziert werden. Liegt der aktuelle Preis nicht zu weit über den variablen Stückkosten, so kann die Produktion für bestehende Firmen sehr profitabel sein, während sich neue Investments nicht lohnen. Dennoch können Neuinvestitionen als gesamtwirtschaftlich vorteilhaft erachtet und somit subventioniert werden, da hiermit Monopolgewinne vermieden werden.
Auch Kostendegressionen, die mit der Entwicklung von neuen Industrien einhergehen (beispielsweise der Entwicklung von Windrädern und Solarzellen) sind – volkswirtschaftlich betrachtet – Eintrittsbarrieren. Am Anfang sind hohe Verluste zu erwarten, bevor ein Industriezweig einen wettbewerbsfähigen Entwicklungsstand erreicht hat. Es kann sinnvoll sein, diese Anfangsverluste durch Subventionen zu überbrücken.
Weiterhin können externe Effekte zu der Einschätzung führen, dass ein Produkt (zum Beispiel die Bahn) volkswirtschaftlich betrachtet billiger ist als ein anderes (zum Beispiel das Auto), obwohl die Marktpreise dies nicht widerspiegeln. Die Subvention soll in diesem Fall dazu dienen, die geringeren externen Kosten wie Umweltverschmutzung, Lärm, CO2-Ausstoß, Verlust an allgemeiner Lebensqualität monetär zu vergüten.
Direkte Förderung von Forschung und Entwicklung Von Firmen durchgeführte Forschung und Entwicklung hat positive externe Effekte, das heißt eine positive Rückkopplung auf die Volkswirtschaft insgesamt. Für die durchführende Firma zählt aber nur, ob die Forschung und Entwicklung für das eigene Unternehmen rentabel ist. Daher wird weniger Forschung und Entwicklung durchgeführt als für die Volkswirtschaft sinnvoll und wirtschaftlich ist. Daher kann es sinnvoll sein, Forschung und Entwicklung zu fördern.
Stützung von Preisen und Exportsubventionen Exportsubventionen werden als Förderung der inländischen exportorientierten Industrie gewährt. Im Falle der Hermesbürgschaften werden Ausfallrisiken beim Export in gewisse Länder vom Staat übernommen. Da dem Export in der Regel ein gleicher Import entgegensteht, da die Ware bezahlt werden muss, dient die Exportförderung auch der Förderung des Außenhandels insgesamt.
Staatliche Steuerung durch Subventionen Der Staat kann seine Ziele durch Gesetze und andere Regulierungen durchsetzen oder über Subventionen für Unternehmen und Privathaushalte ökonomische Anreize setzen, privatwirtschaftliche Entscheidungen an staatlichen Zielen auszurichten. Der zweite Weg hat den Vorteil, dass die Freiwilligkeit erhalten bleibt und den privatwirtschaftlichen Akteuren oftmals weit größere Spielräume in der Umsetzung verbleiben. Da auch gesetzliche Verordnungen mit volkswirtschaftlichen Kosten verbunden sind, kann die zweite Möglichkeit volkswirtschaftlich billiger sein. Ein Beispiel für die staatliche Steuerung durch Subventionen ist das Gebäudeenergiegesetz, in dem Energiesparmaßnahmen sowie auch verschiedene Informations- und Beratungsleistungen gefördert werden, aber keine Zwangssanierungen angeordnet werden.
Vergabeverfahren Subventionen können über verschiedene Verfahren vergeben werden:
Direktzahlungen Die direkte Auszahlung von Geldern ist die klassische Form der Subvention. Hier erhält aufgrund eines politischen Zwecks ein Unternehmen oder privater Haushalt eine finanzielle Unterstützung, welche direkt in dessen liquide Mittel einfließt. Diese müssen, im Gegensatz zu Darlehen, nicht zurückbezahlt werden.
Garantiepreise Der Staat garantiert hier, dass die Erzeuger Preise über den Marktpreisen erhalten. Beispiele sind der Interventionspreis in der Agrarpolitik oder die Einspeisevergütungen im Bereich der Energiepolitik.
Darlehenskonditionen Um unternehmerische Aktivitäten unabhängig von privatwirtschaftlichen Kreditregeln zu finanzieren, kann dem Unternehmen ein von der öffentlichen Hand subventioniertes, preisgünstigeres Darlehen vergeben oder ermöglicht werden. Darlehen zu günstigeren Konditionen, als am Markt zu bezahlen, ermöglicht der öffentlichen Hand eine unternehmerische Investition, die dennoch im Markt funktioniert und sich auch amortisieren kann. Die Kreditanstalt für Wiederaufbau hat als primäre Aufgabe den industriellen Mittelstand, Existenzgründer und Privatpersonen mit günstigen Darlehen zu versorgen. Dabei werden alle Darlehen ausschließlich für Projekte in Infrastruktur, Wohnungsbau und Energiespartechniken, aber auch Bildungskredite, Filmfinanzierungen und Gelder für die Entwicklungszusammenarbeit vergeben.
Bürgschaften Ist es für einen Unternehmer zwar möglich, ein privatrechtliches Darlehen zu erhalten, bei dem aber die Kreditsicherheiten nicht ausreichend sind, so kann die öffentliche Hand mit öffentlichen Bürgschaften diese Sicherheiten stellen. Hauptanwendung für Bürgschaften ist die Exportkreditversicherung (z. B. Hermesdeckungen) zur Exportförderung.
Realförderung Die Vergabe von öffentlichen Aufträgen kann an öffentliche Ziele geknüpft werden. Bei der Realförderung verzichtet die öffentliche Hand auf den marktwirtschaftlich günstigsten Preis und akzeptiert zugunsten eines politischen Ziels Mehrkosten. Auch die Veräußerung von Sachwerten der öffentlichen Hand zu einem nicht marktüblichen Preis an einen Unternehmer sind RealförderungenPeter Friedrich Bultmann: Beihilfenrecht und Vergaberecht. Beihilfen und öffentliche Aufträge als funktional äquivalente Instrumente der Wirtschaftslenkung. Ein Leistungsvergleich (= Jus publicum. Bd. 109). Mohr Siebeck, Tübingen 2004, ISBN 3-16-148437-1 (Zugleich: Berlin, Humboldt-Universität, Habilitations-Schrift, 2004). (z. B. Grundstücksverkauf an gemeinnützige Wohnbaugenossenschaften).
Steuervergünstigungen Die Steuersubvention (auch Verschonungssubvention, indirekte Subventionen) ist eine Subvention im weiteren Sinne. Auch eine generelle Steuerbefreiung oder eine konkrete Steuerermäßigung durch einen Steuererlass erfüllen die Wesensmerkmale einer Subvention.
Andere Subventionen Weitere Fälle sind die Produktionserstattung und Exportsubventionen aus dem Bereich der Agrarmarktordnungen.
Negative Auswirkungen Subventionen erzeugen eine Subventionsmentalität. Unternehmerische Aktivitäten werden danach ausgerichtet, wofür es gerade Geld gibt. Dabei tritt die Expertise und das wirtschaftliche und fachliche Urteil sowie die intrinsische Motivation für die Herstellung guter Produkte in den Hintergrund.