Das Bundesgesetz über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, auch Aufarbeitungsgesetz genannt (abgekürzt AFZFG), vom 30. September 2016 ist ein Schweizer Bundesgesetz, das der Anerkennung und Wiedergutmachung des in der Schweiz bis 1981 geschehenen Unrechts der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen dient. Es trat am 1. April 2017 in Kraft. Kern des Gesetzes ist ein einmaliger Solidaritätsbeitrag von 25'000 Schweizer Franken pro betroffener Person als Geste der Entschädigung. Ausserdem verpflichtet das AFZFG die Behörden, die relevanten Akten zu sichern und den Opfern Einsicht zu gewähren, kantonale Anlauf- und Beratungsstellen für Betroffene zu schaffen und eine umfassende wissenschaftliche Aufarbeitung dieses Kapitels der Sozialgeschichte zu gewährleisten. Das Gesetz wurde vom Parlament als indirekter Gegenentwurf zur Volksinitiative «Wiedergutmachung für Verdingkinder und Opfer fürsorgerischer Zwangsmassnahmen» (kurz: Wiedergutmachungsinitiative) erarbeitet und implementierte wesentliche Forderungen dieser Initiative teilweise. Daraufhin zog das Initiativkomitee die Wiedergutmachungsinitiative zurück; das AFZFG konnte ohne Volksabstimmung in Kraft treten.
Historischer Hintergrund In der Schweiz waren bis 1981 Hunderttausende Kinder und auch Erwachsene von sogenannten fürsorgerischen Zwangsmassnahmen (FSZM) oder Fremdplatzierungen betroffen. Diese administrativen Massnahmen – beispielsweise behördliche Einweisungen von Kindern und Jugendlichen in Pflegefamilien oder Heime, Zwangsunterbringungen von Erwachsenen in Anstalten sowie weitere Eingriffe – führten in vielen Fällen zu schwerem Leid und langfristigen Beeinträchtigungen der körperlichen, psychischen und sexuellen Integrität oder gar zum Tod der Betroffenen. Zu den verschiedenen Formen dieser Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen zählten insbesondere folgende Personengruppen und Schicksale: Verdingkinder – Kinder, die als Pflegekinder auf Bauernhöfen platziert wurden und faktisch oft als billige Arbeitskräfte ausgebeutet, misshandelt und teils auch sexuell missbraucht wurden. Heimkinder – Kinder und Jugendliche, die in streng geführten Heimen untergebracht waren und dort harte Disziplin, Misshandlungen und Demütigungen erlitten. Administrativ Versorgte – Personen (häufig Jugendliche oder junge Erwachsene), deren Lebenswandel nicht den damaligen gesellschaftlichen Normen entsprach und die von Vormundschaftsbehörden ohne Gerichtsurteil in Arbeitsanstalten oder sogar Gefängnisse eingewiesen wurden. Opfer reproduktiver Zwangsmassnahmen – vor allem junge Frauen, die unter Druck gesetzt wurden und einer Abtreibung, Sterilisation oder der Zwangsadoption ihrer Kinder zustimmen mussten. Opfer von Medikamentenversuchen – Heim- oder Anstaltsbewohner, die gegen ihren Willen oder ohne ihr Wissen als Probanden für unerprobte Medikamente dienten oder zwangsmedikamentiert wurden.
Diese Praktiken stützten sich auf die damalige Gesetzgebung (etwa Bestimmungen des Zivilgesetzbuches) und wurden von Behörden, Fürsorgeeinrichtungen, Kirchen oder privaten Organisationen bis in die späten 1970er-Jahre angewandt. Mit Reformen des Vormundschaftsrechts und neuen gesetzlichen Grundlagen endeten die administrativen Zwangseinweisungen de jure im Jahr 1981. Danach waren behördliche Fürsorgemassnahmen in dieser Form – d. h. ohne gerichtliches Verfahren – gesetzlich nicht mehr zulässig. Dennoch dauerte es Jahrzehnte, bis das erlittene Unrecht öffentlich thematisiert und politisch aufgearbeitet wurde.
Ab den 2000er-Jahren gerieten die Schicksale der Verdingkinder und anderer Opfer von FSZM vermehrt in den Fokus der Öffentlichkeit, unter anderem durch Medienberichte, historische Studien und Betroffenenberichte. 2010 fand in Hindelbank ein erster Gedenkanlass für administrativ Versorgte statt, bei dem Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf sich im Namen des Bundesrates offiziell für das diesen Personen zugefügte Leid entschuldigte. Am 11. April 2013 folgte im Rahmen eines nationalen Gedenkanlasses in Bern eine umfassende Entschuldigung von Bundesrätin Simonetta Sommaruga gegenüber allen Opfern fürsorgerischer Zwangsmassnahmen. Sommaruga bezeichnete diesen Anlass als «Anfangspunkt einer umfassenden Aufarbeitung» dieses dunklen Kapitels der Schweizer Geschichte. Diese Gesten bildeten den Auftakt für politische Massnahmen zur historischen Aufarbeitung und Wiedergutmachung.
Entstehungsgeschichte Nach dem bundesrätlichen Schuldeingeständnis 2013 leitete das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement unter Sommaruga weitere Schritte ein. Am 13. Juni 2013 konstituierte sich ein Runder Tisch zur Aufarbeitung des Leids und Unrechts der Opfer von FSZM. In diesem Gremium arbeiteten Vertreter der Betroffenen sowie des Bundes, der Kantone, der Kirchen und weiterer Institutionen zusammen, moderiert von dem vom Bundesrat ernannten Delegierten für Opfer von FSZM. Ziel war es, Soforthilfen zu organisieren und Empfehlungen für eine Wiedergutmachung auszuarbeiten. Bereits im April 2014 wurde auf Initiative des Runden Tisches ein Soforthilfefonds eingerichtet, verwaltet durch die Stiftung Glückskette, aus dem Opfer in finanzieller Notlage einmalige Beiträge von 4'000 bis 12'000 Franken erhalten konnten. Im August 2014 veröffentlichte der Runde Tisch einen Bericht mit Empfehlungen, der u. a. eine offizielle Anerkennung des Unrechts, finanzielle Leistungen an die Opfer, die wissenschaftliche Aufarbeitung sowie Massnahmen zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit forderte.
Parallel dazu entstand aus der Zivilgesellschaft heraus die sogenannte Wiedergutmachungsinitiative. Ein überparteiliches Komitee unter der Leitung der Guido Fluri Stiftung lancierte am 1. April 2014 diese eidgenössische Volksinitiative mit dem Anliegen, die Opfer fürsorgerischer Zwangsmassnahmen angemessen zu entschädigen und die Geschehnisse aufzuarbeiten. Am 19. Dezember 2014 wurde die «Volksinitiative Wiedergutmachung für Verdingkinder und Opfer fürsorgerischer Zwangsmassnahmen» mit über 100'000 beglaubigten Unterschriften bei der Bundeskanzlei eingereicht. Die Initiative verlangte insbesondere die Schaffung eines mit 500 Millionen Franken dotierten Entschädigungsfonds zugunsten der Opfer sowie die Finanzierung historischer Forschungen.
Der Bundesrat reagierte zunächst zurückhaltend, entschied sich aber kurz nach Einreichung der Initiative für einen indirekten Gegenentwurf auf Gesetzesstufe. Am 24. Juni 2015 schickte das Bundesamt für Justiz den Vorentwurf des Bundesgesetzes über die Aufarbeitung der FSZM und Fremdplatzierungen in die Vernehmlassung. Nach überwiegend positiver Resonanz der Kantone, Parteien und Verbände verabschiedete der Bundesrat am 4. Dezember 2015 die entsprechende Botschaft zuhanden des Parlaments.
Die eidgenössischen Räte berieten die Vorlage im Jahr 2016. In den parlamentarischen Debatten wurde der Solidaritätsbeitrag als wichtiger Schritt zur späten Wiedergutmachung des erlittenen Unrechts anerkannt; zugleich wurde betont, dass damit kein eigentliches Haftungsanerkenntnis des Staates verbunden sei, sondern eine solidarische Geste. Am 30. September 2016 verabschiedete das Parlament das AFZFG mit deutlicher Mehrheit. Damit waren die Kernanliegen der Wiedergutmachungsinitiative – wenn auch mit geringerem Finanzrahmen – in Gesetzesform umgesetzt. Das Initiativkomitee erklärte am 10. Oktober 2016 unter der Bedingung des Inkrafttretens des Bundesgesetzes den Rückzug der Volksinitiative. Die Referendumsfrist gegen das AFZFG lief am 26. Januar 2017 unbenutzt ab, sodass das Gesetz am 1. April 2017 in Kraft treten konnte. Der Bundesrat erliess am 15. Februar 2017 die Ausführungsverordnung zum AFZFG, welche Details zur Umsetzung (Antragsverfahren, Zuständigkeiten etc.) regelte.
Inhalt und Bestimmungen des AFZFG Das AFZFG bezweckt die «Anerkennung des Unrechts», das Personen angetan wurde, die vor 1981 von einer fürsorgerischen Zwangsmassnahme oder einer Fremdplatzierung betroffen waren, und soll ein «Zeichen für eine gewisse Wiedergutmachung» setzen. Dies erfolgt durch ein Paket von Massnahmen, welche im Gesetz festgelegt sind. Im Mittelpunkt steht dabei der finanzielle Solidaritätsbeitrag an die Opfer. Darüber hinaus enthält das Gesetz Regelungen zur Archivierung der Akten, zur Akteneinsicht für Betroffene, zur Beratung der Opfer sowie zur historischen Aufarbeitung. Die wichtigsten Bestimmungen sind:
Solidaritätsbeitrag: Ehemalige Verdingkinder, administrativ Versorgte und andere Opfer fürsorgerischer Massnahmen vor 1981 haben Anspruch auf einen einmaligen Solidaritätsbeitrag in Höhe von 25'000 Franken, sofern sie ein entsprechendes Gesuch stellen und die gesetzlichen Kriterien erfüllen. Dieser Betrag wird unabhängig von der individuellen Dauer oder Schwere des erlittenen Unrechts gewährt und stellt kein eigentliches Schmerzensgeld, sondern eine symbolische Wiedergutmachung dar.
Archivierung und Akteneinsicht: Bund, Kantone und private Archivträger sind verpflichtet, alle verfügbaren Unterlagen zu fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen sicher aufzubewahren und zu katalogisieren. Betroffene Personen erhalten das Recht, Einsicht in die sie betreffenden Akten und Personendossiers zu nehmen, um ihre eigene Vergangenheit aufarbeiten zu können. Dadurch soll verhindert werden, dass Dokumente vernichtet werden oder Opfer an der Rekonstruktion ihrer Lebensgeschichte gehindert werden.
Kantonale Anlauf- und Beratungsstellen: Die Kantone müssen Anlaufstellen einrichten, die als Beratungseinrichtungen für die Opfer und ihre Angehörigen dienen. Diese Stellen unterstützen Betroffene beispielsweise beim Ausfüllen des Gesuchsformulars für den Solidaritätsbeitrag, bei der Suche nach archivalischen Unterlagen (in Zusammenarbeit mit Staatsarchiven) und vermitteln auf Wunsch psychologische oder rechtliche Beratung. Sie dienen als regionale Ansprechpartner und sollen einen niederschwelligen Zugang zu Hilfeleistungen gewährleisten.
Weitere Unterstützungsleistungen: Das Gesetz ermöglicht zusätzliche Fördermassnahmen zugunsten der Opfer. Insbesondere sieht es Finanzhilfen für Selbsthilfeprojekte und Kollektivformen der Aufarbeitung vor. So können sich Betroffenenorganisationen oder Gruppen von Opfern für Projekte zur gegenseitigen Unterstützung, Traumabewältigung oder öffentlichen Sensibilisierung um finanzielle Beiträge des Bundes bewerben. Überdies können gemäss AFZFG in begrenztem Umfang weitere sozialpolitische Massnahmen gefördert werden, die den Opfern zugutekommen (z. B. kostenlose Beratung in bestimmten Bereichen).
Wissenschaftliche Aufarbeitung: Der Bundesrat wird durch das Gesetz beauftragt, die umfassende wissenschaftliche Untersuchung der Thematik der FSZM und Fremdplatzierungen voranzutreiben und zu fördern. Dieses Mandat führte zur Einsetzung von Forschungsgremien und Programmen (siehe unten). Die gewonnenen Erkenntnisse sollen zur öffentlichen Aufarbeitung beitragen und künftige Generationen für das begangene Unrecht sensibilisieren.
Wissenschaftliche Aufarbeitung Unabhängige Expertenkommission «Administrative Versorgungen» Bereits vor Verabschiedung des AFZFG, am 5. November 2014, setzte der Bundesrat eine Unabhängige Expertenkommission (UEK) Administrative Versorgungen ein. Dieser interdisziplinär zusammengesetzten Kommission unter dem Vorsitz des Historikers Markus Furrer wurde der Auftrag erteilt, die Praxis der administrativen Versorgungen (d. h. die behördlichen Zwangseinweisungen von Personen ohne Gerichtsverfahren) in der Schweiz vor 1981 umfassend historisch aufzuarbeiten. Dabei sollte die UEK explizit auch die Zusammenhänge mit anderen fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen berücksichtigen. Die Forschungsarbeiten der Kommission fanden in den Jahren 2015 bis 2018 statt und umfassten Archivstudien in allen Landesteilen, Zeitzeugeninterviews sowie sozialhistorische Analysen.