Föderalismus in Österreich

mini|lang=de|hochkant=2.5|Verwaltungsgliederung Österreichs

Der Föderalismus in Österreich ist von einem beständigen Ringen zwischen zentralistischen und föderalistischen Strömungen geprägt. Bereits bei der Gründung der Republik Österreich in den Jahren 1918 bis 1920 spielten die Länder eine entscheidende Rolle beim Aufbau der politischen und administrativen Strukturen auf Landesebene. In den sogenannten Länderkonferenzen, in denen Vertreter der Länder und der neuen Zentralregierung in Wien zusammenkamen, einigte man sich darauf, die Republik als föderalen Bundesstaat zu konstituieren.Peter Bußjäger: Austria’s Cooperative Federalism. In: Günter Bischof, Ferdinand Karlhofer (Hrsg.): Austrian Federalism in Comparative Perspective. Vol. 24. University of New Orleans Press, 2015, S. 11–33, doi:10.2307/j.ctt1n2txpf.6

Die schließlich im Jahr 1920 verabschiedete österreichische Bundesverfassung, maßgeblich entworfen vom Rechtswissenschaftler Hans Kelsen, sah einen Bundesstaat mit neun Gliedstaaten (Ländern) vor. Der daraus resultierende Föderalismus war schwach ausgeprägt, da die meisten wichtigen Kompetenzen, insbesondere in Finanzangelegenheiten, dem Bund zugewiesen wurden.Mathias Eller: Federalism in Austria. In: Javier Cremades, Cristina Hermida (Hrsg.): Encyclopedia of Contemporary Constitutionalism. Springer, Cham 2023, S. 1–12, doi:10.1007/978-3-319-31739-7_35-1 Diese Kompetenzverteilung spiegelte die unterschiedlichen Vorstellungen der beiden dominierenden politischen Kräfte wider: die Christlichsozialen, die den Föderalismus befürworteten, und die Sozialdemokraten, die einen zentralisierten Staat bevorzugten. Die Verfassung war in weiten Teilen provisorisch und unvollständig, und erst mit der Verfassungsreform von 1925 unter Bundeskanzler Rudolf Ramek wurde die Kompetenzverteilung endgültig geregelt.

Die Verfassung des autoritären Ständestaates von 1934 brachte einen weiteren Zentralisierungsschub. Alle Landesgesetze bedurften der Zustimmung des Bundeskanzlers, und der Landeshauptmann wurde vom Bundespräsidenten ernannt. Mit dem Anschluss Österreichs an Deutschland im Jahr 1938 wurde der Föderalismus in Österreich dann gänzlich abgeschafft. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die Verfassung von 1929 wieder in Kraft gesetzt. In den folgenden Jahrzehnten setzten sich die Länder für eine Stärkung ihrer Position innerhalb des Bundesstaates ein, und die Forderungen der Länder führten schrittweise zu einer Erweiterung ihrer Kompetenzen.

Die Bemühungen Österreichs um einen Beitritt zur Europäischen Union wurden von den Landeshauptleuten von Anfang an unterstützt, und ihr Engagement trug maßgeblich dazu bei, dass sich 1994 zwei Drittel der österreichischen Bevölkerung in einem Referendum für den EU-Beitritt aussprachen. Im Gegenzug für ihre Unterstützung wurde den Ländern im sogenannten Perchtoldsdorfer Abkommen von 1992 eine umfassende Bundesstaatsreform zugesagt, die jedoch bis heute von keiner der nachfolgenden Bundesregierungen umgesetzt wurde. Auch die Ergebnisse des Österreich-Konvents von 2005, der sich mit einer Reform des Föderalismus befasste, wurden nicht in die Praxis umgesetzt.

Der schwache Föderalismus in Österreich führte immer wieder zu der Frage, ob Österreich überhaupt ein echter Bundesstaat ist. Im internationalen Vergleich gilt Österreich als ein relativ schwach ausgeprägter Bundesstaat, da die meisten Gesetzgebungskompetenzen nach wie vor dem Bund zugeordnet sind.Jan Erk: Austria: A Federation without Federalism. Publius, 34(1), 2004, S. 1–20 (online).

Entwicklung des österreichischen Föderalismus

Gründungsphase der Republik (1918–1920) mini|hochkant|Hans Kelsen, Architekt der österreichischen Bundesverfassung

Die Gründung der Republik Österreich nach dem Ersten Weltkrieg war eng mit der Frage nach der zukünftigen Staatsstruktur verbunden. In der Zeit von 1918 bis 1920 wurde die politische Landschaft von der Debatte zwischen Zentralismus und Föderalismus geprägt. Nach der Niederlage Österreich-Ungarns im Ersten Weltkrieg zerfiel die Monarchie und es entstanden zahlreiche neue Staaten, darunter auch ein deutlich kleineres Österreich. Am 12. November 1918 proklamierte die provisorische Nationalversammlung die Republik Österreich.

Zunächst stand die Idee eines föderalen Systems nicht im Vordergrund. Der Wunsch nach einem Anschluss an Deutschland, der von vielen, besonders den Sozialdemokraten, favorisiert wurde, sprach für die Etablierung eines zentralistischen Einheitsstaates. Die ehemaligen Kronländer der Habsburgermonarchie, die eine gewisse föderalistische Tradition besaßen, begannen jedoch bald, eigene Interessen zu verfolgen. Einige dieser Länder, wie Vorarlberg, Tirol, Salzburg, Kärnten, Steiermark, Oberösterreich und Niederösterreich, verfügten über eigene Landesordnungen.Ferdinand Karlhofer (2015). Austrian Federalism: History–Properties–Change. In Ferdinand Karlhofer & Günter Bischof (Hrsg.): Austrian Federalism in Comparative Perspective. Vol. 24, University of New Orleans Press, pp. xix–xxxviii, doi:10.2307/j.ctt1n2txpf.4 Die Christlichsoziale Partei, die in den Ländern stark vertreten war, setzte sich für ein föderales System ein, während die in Wien dominierenden Sozialdemokraten einen zentralistischen Staat bevorzugten.

Im Mai 1919 fand in Salzburg eine Konferenz statt, auf der die Vertreter der Länder den föderalen Plänen der Christlichsozialen gegenüber den zentralistischen Vorstellungen der Sozialdemokraten Nachdruck verliehen. Der österreichische Föderalismus entstand letztlich aus einem Kompromiss zwischen diesen beiden Kräften. Die Bundesverfassung, die am 1. Oktober 1920 in Kraft trat, sah einen zentralistisch geprägten Bundesstaat vor. Trotz des Kompromissescharakters der Verfassung wurde bereits in der Gründungsphase deutlich, dass die Länder eine wichtige Rolle im österreichischen Bundesstaat spielen würden. In den sogenannten Länderkonferenzen von 1919, in denen Vertreter der Länder und der neuen Zentralregierung in Wien zusammenkamen, wurde vereinbart, dass die Republik als föderaler Staat aufgebaut werden sollte. Die starke Beteiligung der Länder an der Staatsgründung wird bis heute in der österreichischen Politik betont.

Die Bundesverfassung von 1920, die maßgeblich von Hans Kelsen entworfen wurde, basierte auf zentralen Strukturprinzipien, die in und des Bundesverfassungs-Gesetzes (B-VG) festgeschrieben sind. Neben dem demokratischen und republikanischen Prinzip sowie dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit zählt dazu auch das föderale Prinzip. Dieses Prinzip beinhaltet die Aufteilung der staatlichen Funktionen und Aufgaben zwischen Bund und Ländern. Sowohl der Bund als auch die Länder haben in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen das Recht, Gesetze zu erlassen und für deren Vollziehung zu sorgen. Die Gründungsphase des österreichischen Föderalismus war somit eine Zeit des Aushandelns und der Kompromissfindung. Die Spannungen zwischen dem Wunsch nach Einheit und dem Streben nach regionaler Autonomie prägten die politischen Debatten und führten zu einer Verfassung, die bis heute die Grundlage für das österreichische Staatswesen bildet.

Erste Republik, Austrofaschismus & Zweiter Weltkrieg (1920–1945) Der österreichische Föderalismus in der Ersten Republik (1920–1934) war geprägt von einer komplexen Dynamik zwischen zentralistischen Tendenzen und dem Streben der Länder nach Autonomie. Die Bundesverfassung von 1920 schuf die Grundlage für einen Bundesstaat, der jedoch von Anfang an eine starke zentralistische Ausrichtung aufwies. Die Verfassung sah zwar eine Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern vor, doch die meisten wichtigen Bereiche lagen in der Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Insbesondere in Finanzangelegenheiten hatte der Bund die Oberhand, was die Handlungsspielräume der Länder einschränkte.Margit Schratzenstaller (2015). Reforming Austrian Fiscal Federalism: Options, Obstacles, and Pitfalls. In Günter Bischof & Ferdinand Karlhofer (Hrsg.): Austrian Federalism in Comparative Perspective. Vol. 24, University of New Orleans Press, pp. 54–69, doi:10.2307/j.ctt1n2txpf.8

Die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung war durch den Bundesrat, die zweite Kammer des Parlaments, nur schwach ausgeprägt. Der Bundesrat hatte zwar ein Vetorecht, konnte aber vom Nationalrat, der ersten Kammer, überstimmt werden. Diese Asymmetrie in der Machtverteilung führte dazu, dass der Bundesrat in der Praxis eine eher untergeordnete Rolle spielte und der Nationalrat die Gesetzgebung dominierte.Franz Fallend (2015). A Redundant Second Chamber?: The Austrian Bundesrat in Comparative Perspective. In Günter Bischof & Ferdinand Karlhofer (Hrsg.): Austrian Federalism in Comparative Perspective. Vol. 24, University of New Orleans Press, pp. 34–53, doi:10.2307/j.ctt1n2txpf.7 Trotz der zentralistischen Ausrichtung des österreichischen Föderalismus spielten die Länder eine wichtige Rolle im politischen System der Ersten Republik. Sie verfügten über eigene Verfassungen, Parlamente und Regierungen und waren für die Verwaltung wichtiger Bereiche wie Bildung, Sicherheits- und Gesundheitswesen zuständig. Die Länder hatten zudem eine gewisse finanzielle Autonomie, die ihnen erlaubte, eigene politische Schwerpunkte zu setzen. Die Landeshauptleute, die als Vertreter der Länder in der Bundespolitik ein bedeutendes Gewicht hatten, nutzten ihre Position, um in den regelmäßigen Länderkonferenzen politische Strategien zu entwickeln und Einfluss auf die Bundespolitik zu nehmen. In diesen Konferenzen, an denen sowohl Vertreter der Landesregierungen als auch der Bundesregierung teilnahmen, konnten sie ihre Interessen artikulieren und gemeinsame Lösungen erarbeiten.

Neben den formellen institutionellen Regelungen war der österreichische Föderalismus in der Ersten Republik auch von informellen Praktiken und politischen Kompromissen geprägt. Die enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern in der Verwaltung führte zu einer Verflechtung der beiden Ebenen, die in einer Form von Exekutivföderalismus resultierte. Viele Aufgaben wurden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt, was die Position des Bundes stärkte, aber gleichzeitig auch den Ländern eine gewisse Gestaltungsmacht in der praktischen Umsetzung von Bundesgesetzen ermöglichte.

Die Zeit des Austrofaschismus zwischen 1934 und 1938 war geprägt von einem dramatischen Wandel im Wesen des österreichischen Föderalismus. Nach dem Februaraufstand 1934 errichtete Bundeskanzler Engelbert Dollfuß den Bundesstaat Österreich, ein autoritäres, klerikales Regime. Obwohl dieses Regime föderalistische Strukturen beibehielt, verfolgte es aktiv zentralisierende Politik. Eine wesentliche Veränderung war die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundeskanzlers zu allen Landesgesetzen. Dies schmälerte die legislative Autonomie der Länder und festigte die Autorität der Bundesregierung. Darüber hinaus erhielt der Bundespräsident die Befugnis, den Landeshauptmann zu ernennen, was zu einer weiteren Konzentration der Macht auf Bundesebene führte. Dadurch wurden die Landeshauptmänner effektiv von Vertretern ihrer jeweiligen Länder zu Ausführungsgehilfen der Zentralregierung. Diese Veränderungen, obwohl ohne großen politischen Widerstand umgesetzt, höhlten die föderale Struktur der Verfassung aus.