Ausländerwahlrecht I und II

Ausländerwahlrecht I und Ausländerwahlrecht II bezeichnen zwei Urteile des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahr 1990. Zu entscheiden hatte das Gericht über die Verfassungsmäßigkeit zweier Gesetze, welche ein Wahlrecht für ausländische Staatsbürger auf kommunaler Ebene gewährten. Im Ergebnis wurden die entscheidungsgegenständlichen Gesetze für verfassungswidrig befunden und für nichtig erklärt.

Vorfeld und geschichtliche Einordnung Der gerichtlichen Befassung mit der Frage des Ausländerwahlrechts ging eine langjährige gesellschaftliche und politische voraus. Seit den 1960er-Jahren war der Anteil von Ausländern an der Gesamtbevölkerung erheblich gestiegen, von 1,2 % 1961Statistisches Bundesamt, Ausländische Bevölkerung nach ausgewählten Staatsangehörigkeiten von 2016 bis 2023, Stand 13.02.2024, zuletzt aufgerufen am 15. April 2024. auf 8 % 1989Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung, Ausländische Bevölkerung (1970-2022), o. J., zuletzt aufgerufen am 18. Juni 2024.. Da Ausländer allerdings über kein Wahlrecht verfügten – weder auf Bundes-, Landes- noch auf kommunaler Ebene – waren sie von der politischen Willensbildung im Wesentlichen ausgeschlossen.VG Hannover, Urteil vom 24. April 1981 – 1 A 153/80.Birkenheier, Wahlrecht für Ausländer, 1976, Schriften zum öffentlichen Recht 287, S. 10.Ruland, NVwZ 1982, 364, 364. Daran entbrannte zunächst eine gesellschaftlich-politische Diskussion um die Gerechtigkeit und Richtigkeit eines Ausländerwahlrechts und damit einhergehend bald eine rechtliche um dessen Möglichkeit.Schmellenkamp, Das Ausländerwahlrecht in der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung der Rechtslage nach den Landesverfassungen, 1985, S. 1.von Mutius, Jura 1991, 410, 410.Ruland, NVwZ 1982, 364, 364.Rupp, ZRP 1989, 363, 363. Die Befürworter stützten sich dabei unter anderem einerseits auf positive Potentiale für Integration, andererseits aber auch auf eine angebliche Gebotenheit im Sinne der Demokratie.Ruland, NVwZ 1982, 364, 364. Eine Zäsur in dem langjährigen Diskurs stellt dabei der 53. Deutsche Juristentag 1980 in Berlin dar, der den Landesgesetzgeber aufforderte, „den länger in der Bundesrepublik ansässigen Ausländern das Wahlrecht zu den kommunalen Vertretungsorganen“53. Deutscher Juristentag 1980, Sitzungsbericht L S. 289, zitiert nach: Zuleeg, KritV 1987, 322, 323. zu gewähren. Demokratie bedeute laut dieses Antrags Mitwirkung der Beherrschten an der Herrschaft.Breer, Die Mitwirkung von Ausländern an der politischen Willensbildung in der Bundesrepublik Deutschland durch Gewährung des Wahlrechts, insbesondere des Kommunalwahlrechts, 1982, Schriften zum öffentlichen Recht 422, S. 7.

In den damals SPD-geführten Bundesländern Schleswig-Holstein und Hamburg (hier unter Regierungsbeteiligung der FDP) setzten sich die Befürworter des Ausländerwahlrechts letztlich in Regierung und Parlament durch, sodass beide Länder 1989 fast zeitgleich durch Gesetz ein Ausländerwahlrecht auf kommunaler Ebene einführten.BVerfGE 83, 37, 38 f.BVerfGE 83, 60, 62.

„Ausländerwahlrecht I“

Entscheidungsgegenstand und -ausgang Gegenstand der Entscheidung Ausländerwahlrecht I war das schleswig-holsteinische „Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes“ vom 21. Februar 1989,Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein S. 12, zitiert nach BVerfGE 83, 37, 38. in concreto dessen Art. 1 Nr. 1BVerfGE 83, 37, 38 f.. Dieser hatte das bisherige „Gesetz über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein“ (GKWG) dahingehend abgeändert, dass § 3 GKWG durch die Einfügung von einem Absatz 2 nunmehr auch Ausländern unter bestimmten Voraussetzungen ein kommunales Wahlrecht gewährte.BVerfGE 83, 37, 38 f. Dieses Privileg bestand gem. § 3 Abs. 2 Nr. 1 GKWG nur für die Staatsangehörigen von 6 europäischen Staaten: Dänemark, Irland, Niederlande, Norwegen, Schweden und Schweiz. Durch § 6 Abs. 1 Nr. 1 GKWG erhielten Ausländer unter diesen Voraussetzungen grundsätzlich auch das aktive Wahlrecht.

Hinsichtlich dieser Neuregelung wurde von 224 Abgeordneten der CDU-/CSU-Bundestagsfraktion sowie der Bayerischen Staatsregierung beim Bundesverfassungsgericht beantragt, sie im Wege der abstrakten Normenkontrolle gem. Abs. 1 Nr. 2 Grundgesetz (GG) für verfassungswidrig zu erklären.BVerfGE 83, 37, 39, 41.Antragsschrift zu Verfahren 2 BvF 2/89 vom 9. Juni 1989, in: Isensee/Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Das Ausländerwahlrecht vor dem Bundesverfassungsgericht, 1993, S. 3.Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern zu Beitritt zu Verfahren 2 BvF 2/89 vom 28. September 1989, in: Isensee/Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Das Ausländerwahlrecht vor dem Bundesverfassungsgericht, 1993, S. 51. Nach Ansicht der Antragsteller verstoße das Änderungsgesetz gegen „das Gebot der Demokratie in bundesstaatlicher Homogenität […,] die Allgemeinheit der Wahl zu den Volksvertretungen in Gemeinden und Kreisen […,] die institutionelle Garantie der deutschen Staatsangehörigkeit […] und gegen den Gleichheitssatz“Antragsschrift zu Verfahren 2 BvF 2/89 vom 9. Juni 1989, in: Isensee/Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Das Ausländerwahlrecht vor dem Bundesverfassungsgericht, 1993, S. 3.. Im Ergebnis gibt das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 31.10.1990 den Antragstellern Recht und erklärt das Änderungsgesetz für verfassungswidrig.BVerfGE 83, 37, 37, 59.

Verfahrensgang und Verbundenheit zu Ausländerwahlrecht II Das Verfahren wurde initiiert durch die Antragsschrift der Unionsabgeordneten vom 9. Juni 1989 (Verfahren 2 BvF 2/89). Die Antragsteller begehrten in dieser neben der sich im Hauptsache-Urteil widerspiegelnden Erklärung des Änderungsgesetzes für nichtig auch, den Vollzug dieses Gesetzes für die anstehende Kommunalwahl durch einstweilige Anordnung gem. Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) auszusetzen.Antragsschrift zu Verfahren 2 BvF 2/89 vom 9. Juni 1989, in: Isensee/Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Das Ausländerwahlrecht vor dem Bundesverfassungsgericht, 1993, S. 3. Dem gab das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 12. Oktober 1989 statt.BVerfGE 81, 53. Die daraus folgende Aussetzung wurde durch die Beschlüsse vom 4. April 1990BVerfG, Beschluss vom 04.04.1990 – 2 BvF 2/89. und 9. Oktober 1990Beschluss vom 09.10.1990 – 2 BvF 2/89. wiederholt.

Auch die Bayerische Staatsregierung wollte das Änderungsgesetz gerichtlich unterbinden und bemühte sich deshalb zunächst um einen Beitritt zum Verfahren der CDU-/CSU-Abgeordneten.Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern zu Beitritt zu Verfahren 2 BvF 2/89 vom 28. September 1989, in: Isensee/Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Das Ausländerwahlrecht vor dem Bundesverfassungsgericht, 1993, S. 51 ff. Dieser wurde vom Gericht abgelehnt.Presseverlautbarung des BVerfG zum Beschluss über die Ablehnung des Verfahrensbeitritts Bayerns, Nr. 41/89 vom 10. Oktober 1989, in: Isensee/Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Das Ausländerwahlrecht vor dem Bundesverfassungsgericht, 1993, S. 56. Parallel zum ursprünglichen Verfahren 2 BvF 2/89 lief deshalb noch Verfahren 2 BvF 6/89, welches wegen seiner inhaltlichen Kongruenz gemäß dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes vom 22. Mai 1990 mit 2 BvF 2/89 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden wurdeBVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1990 – 2 BvF 2/89, 2BvF 3/89, 2 BvF 6/89.. Zur gemeinsamen Verhandlung trat weiterhin das Verfahren 2 BVF 3/89 hinzu, das sich mit der Verfassungsmäßigkeit eines kommunalen Ausländerwahlrechts in Hamburg beschäftigte und aus dem später Ausländerwahlrecht II hervorging.BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1990 – 2 BvF 2/89, 2BvF 3/89, 2 BvF 6/89.

Wesentliche Entscheidungsaspekte Ausgangspunkt der Begründetheitsprüfung des Gerichts war die Auslegung des Begriffes „Volk“ des Abs. 2 Satz 1 GG, von dem nach der Norm alle Staatsgewalt ausgeht.BVerfGE 83, 37, 50 f. Wer zu diesem Volk zählt, war im Schrifttum und dem Verfahren hochumstritten: Das Normverständnis des Landesgesetzgebers wollte auch Ausländer unter bestimmten Voraussetzungen miteinbezogen wissen. Das Bundesverfassungsgericht verneinte dies und schloss sich der überwiegenden, restriktiven AnsichtEtwa Birkenheier, Wahlrecht für Ausländer, 1976, Schriften zum öffentlichen Recht 287, S. 25 ff. an, nach der das Volk des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG das Staatsvolk der Bundesrepublik meine, das heißt ausschließlich Deutsche im Sinne des Abs. 1 GG – also im Wesentlichen deutsche Staatsangehörige.BVerfGE 83, 37, 50 f. Ausländer seien damit schon per Legaldefinition ausgeschlossen, denn nach Abs. 1 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) sind Ausländer gerade solche Personen, die keine Deutschen gem. Art. 116 Abs. 1 GG sind. Der Senat hat damit wesentliche Begriffe des Staatsrechts, deren Beziehung bisher unklar war, zumindest für die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung systematisiert: Die Termini „Volk“, „Staatsvolk“, „deutsches Volk“ und „Deutsche“ seien im verfassungsrechtlichen Sinne im Ergebnis inhaltsgleich, wobei der Ausgangspunkt grundsätzlich die Staatsangehörigkeit sei, welche die Zugehörigkeit zum Volk als Legitimationssubjekt der Staatsgewalt vermittle.BVerfGE 83, 37, 50 f. Diese Grundsätze gälten so auch für Wahlen, die nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG die primäre Wahrnehmung der Staatsgewalt darstellten. Ausländern ist der Zugang zur Wahl somit versperrt. Anderen Ansätzen, welche die Einbeziehung in den Legitimationsverband – hier: Wahlvolk – auf die Betroffenheit zurückführen, tritt das Bundesverfassungsgericht explizit entgegen.BVerfGE 83, 37, 51 f. Ein etwaiger politischer Gestaltungswille sei auf der Ebene des Staatsangehörigkeitsrechts auszuüben, diese sei für den einfachen Gesetzgeber gem. Nr. 2 und 116 GG eröffnet.BVerfGE 83, 37, 52.