Die Geschichte des Pfands auf Einweggetränkebehälter in Deutschland basiert auf einem langwierigen Prozess, die Verpackungsverordnung (VerpackV) aus dem Jahr 1991 in einheitliche Regelungen zu ändern und zu novellieren. Dies gestaltete sich als schwierig, da sich vor allem Handelsunternehmen gegen ein „Zwangspfand“ aussprachen und den Prozess der Einführung mit rechtlichen Mitteln zu blockieren versuchten. Zwischenzeitlich sah auch die Europäische Kommission eine Benachteiligung ausländischer Getränkehersteller durch die Pfandregelung und leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesregierung ein.
Ab dem 1. Januar 2003 wurde das Pfand auf Einweggetränkebehälter in Deutschland erstmalig rechtskräftig, wobei ein landesweites Rückgabesystem noch nicht entwickelt war – stattdessen dominierten anfangs sogenannte Insellösungen, also eigene, nicht miteinander kombinierbare Rückgabesysteme der Handelsunternehmen.
Erst ab dem 28. Mai 2005 gilt das Einwegpfand in seiner heutigen Form, wobei Getränkebehälter zwischen 0,1 und 3,0 Liter mit einem gleichgültigen Pfand in Höhe von 0,25 € bepfandet werden und in ganz Deutschland, unabhängig vom Kauf, zurückgegeben werden können. Der damalige Minister des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Jürgen Trittin, war maßgeblich an der Gesetzesgebung beteiligt.
Rechtliche Grundlage (1991–2000) Die Grundlage für das Einwegpfand ist die von Bundesumweltminister Klaus Töpfer (CDU) durchgesetzte Verpackungsverordnung (VerpackV) aus dem Jahr 1991. Ihre Regelung sah eine Einführung eines Pfandsystems aber erst dann vor, wenn die „Mehrwegquote“ den festgelegten Tiefstwert von 72 % zwei Jahre in Folge unterschreiten würde. Bestätigte sich diese Entwicklung dann im Rahmen einer einjährigen Nacherhebung, so würden in denjenigen Getränkebereichen, in denen der Mehrweganteil den Tiefstwert unterschreitet, alle Einwegverpackungen mit einem Pflichtpfand von mindestens 50 Pfennig belegt. Diese Regelung sollte sechs Monate nach der Veröffentlichung der Daten der betreffenden Nacherhebungen im Bundesanzeiger automatisch wirksam werden.
Nachdem diese Mehrwegquote bereits im Jahr 1997 mit 71,35 % und laut Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung (GVM) sogar mit 71,33 % unterschritten wurde, begann der einjährige Nachprüfungszeitraum. Auch in diesem Zeitraum wurde 1998 mit 70,13 % eine Unterschreitung festgestellt. Man rechnete mit der Veröffentlichung der Ergebnisse im Bundesanzeiger um die Jahre 2001 bis 2002.
Problematisch war die in der Verpackungsverordnung definierte Begrenzung der Bepfandung auf die Getränkebereiche, in denen die Mehrwegquote unterschritten wurde. Die gemessenen Unterschreitungen gab es jedoch lediglich in den Bereichen Wein, Bier und Mineralwasser. Etwaige andere Getränkebereiche, die teilweise die exakt gleichen Einweggebinde verwenden und ebenfalls zur Umweltbelastung beitragen, würden nach dieser Regelung somit nicht bepfandet werden. Diese inkonsistente Lösung würde, wenn rechtskräftig, besonders bei den Endverbrauchern für Verwirrung sorgen. Darüber hinaus war eine „ökologische Überlegenheit von Mehrwegsystemen“ zur Zeit unbelegt, weshalb die bisherige Situation generell einen dringenden Reformbedarf vorsah. Diesem wollte das Bundesumweltministerium ursprünglich nachgehen, indem die bisher vorgesehene Pfandpflicht durch eine Abgabe (z. B. als Steuer) auf alle Einweggetränkeverpackungen ersetzt wird. Ein „Dosen-Gipfel“ im Juni 2000, bei dem die betroffenen Wirtschaftskreise über diese mögliche Alternative verhandelten, war jedoch gescheitert, da sich der Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) und der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT) grundsätzlich gegen eine Abgabe auf Einweggetränkeverpackungen positionierten.
Trotz der Forderungen befürwortete der nachfolgende Bundesumweltminister Jürgen Trittin weiterhin die Einführung eines Einwegpfandes nach der Mehrwegquote, um „die Dosenflut zu stoppen“. Trittin selbst positionierte sich gegen eine Steuer auf Einweggetränke. Der Deutsche Gewerkschaftsbund sprach sich ebenfalls für die Einführung eines Pflichtpfands aus.
In Beratungen hatte das Land Rheinland-Pfalz vorgeschlagen, die Verpackungsverordnung so zu ändern, dass als Bezugsgröße für die Auslösung eines Zwangspfandes statt der 72 %-Quote eine Mindestabfüllmenge von 23 Milliarden Liter eingeführt wird. Dies entspreche der 1991 in Mehrwegverpackungen sowie der im Jahr 1998 in Getränkekartons abgefüllten Getränkemenge. Durch diese Anpassung würde ein Zwangspfand bei Unterschreitung auf alle Getränkesparten und nicht nur auf Bier und Wasser, wie die bisherige Quote vorsieht, angewandt. Außerdem sei es möglich, „in Ruhe über neue Instrumente zur Stabilisierung und Stärkung von ökologisch und ökonomisch sinnvollen Getränkeverpackungen, aber auch über die Verpackungsverordnung insgesamt nachzudenken“, so Herbert Mertin, Justizminister des Landes Rheinland-Pfalz.
Zuvor sprach auch die FDP in einem Antrag an die Bundesregierung von einer „ökologisch kontraproduktiven und ökonomisch belastenden Zwangspfandregelung“, da sie „die Anschaffung von Automaten zur Rücknahme der Pfanddosen und -flaschen“ erzwinge. Außerdem habe sich die „ökologische Bewertung von Einwegverpackungen aufgrund neuer Erkenntnisse maßgeblich geändert“, weshalb man die Bundesregierung aufforderte, die Verpackungsverordnung zu überarbeiten und das Instrument der Mehrwegquote zu flexibilisieren.
Am 25. Oktober 2000 einigten sich dann die Umweltminister der einzelnen Länder (mit Ausnahme von Rheinland-Pfalz) auf die Einführung des Pflichtpfandes für Dosen und Einwegflaschen unter Berücksichtigung der bisherigen 72-%-Quote. Ziel der Einführung war die Stabilisierung und Erhöhung der Mehrwegquote; außerdem sollte damit der Verpackungsmüll reduziert werden. Geplant war die Einführung im Sommer 2001. Mit der Umstellung auf den Euro ab dem 1. Januar 2002 sollte dann ein Pfand von 25 Cent und (ab einem Inhalt von 1,5 Liter) 50 Cent erhoben werden.
Durch die Medien wurden in diesem Zeitraum viele Einzelheiten, die noch ungeklärt waren, aufgegriffen und teilweise verzerrt. So berichtete man von einer vermeintlichen Pfandpflicht auf Wein in Glasflaschen und außerdem von einer Unterscheidung zwischen Dosen und Einwegflaschen, bei denen Letztere nur dann bepfandet werden sollten, wenn eine umweltfreundliche Alternative existiere.
Änderungen ab 2001
Zweite Novelle der Verpackungsverordnung (2001) Am 18. Mai 2001 verabschiedete der Bundestag einen Änderungsentwurf, auch Novelle genannt, mit dem Namen „Zweite Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung“.Die erste Verordnung zur Änderung der VerpackV fand im August 2000 stand, thematisierte aber das Verbot von Schwermetallen in Kunststoffkästen bei Mehrweg und ging nicht auf die Pfandpflicht oder die Getränkeverpackungen ein. Siehe Diese Novelle berücksichtigte die im August 2000 veröffentlichte Ökobilanzstudie II des Umweltbundesamtes und sah einen besonderen Schutz für ökologisch vorteilhafte Getränkeverpackungen vor. Das Umweltministerium zeigte sich optimistisch, dass der Bundesrat der neuen Verordnung schnell zustimmen werde. Der Bundesrat forderte bereits im Februar 2001 einen Prüfbericht.
Mit knapper Mehrheit lehnte der Bundesrat am 13. Juli 2001 die Änderungsentwurfe der Bundesländer Hessen, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und die Empfehlungen der unterschiedlichen Ausschüsse jedoch ab. Stattdessen stimmte er für den (zuvor von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen kritisierten) Antrag von Rheinland-Pfalz sowie für den Entschließungsantrag von Rheinland-Pfalz, Bayern und Hessen. Die beiden Anträge sahen eine „Selbstverpflichtung der Industrie für Mindestabfüllmengen“, also die Einhaltung einer Mindestabfüllmenge von jährlich 24,5 Mrd. Litern in „ökologisch vorteilhaften Verpackungen“, davon mindestens 21,5 Milliarden Liter in Mehrwegverpackungen, sowie eine vertragliche Strafe für die Unternehmen, sofern diese die jährliche Mindestabfüllmenge in genannten Verpackungen unterschreiten, vor.
Laut Bundesregierung stand man dem Beschluss des Bundesrates kritisch entgegen. Einer Prognose zufolge würde eine Einhaltung des neuen Kriteriums bereits 2005 eine noch niedrigere Mehrwegquote von lediglich 61 % aufweisen. Dies sei ein „umweltpolitischer Rückschritt“ und „nicht akzeptabel“. Es sei zusätzlich nicht absehbar, dass die Industrie ein neues Mengenziel einhalten werde, wenn sie die alte Mehrwegquote bereits nicht eingehalten habe. Weiterhin sei der Wirtschaft seit 1991 bewusst gewesen, dass ein Pflichtpfand bei Unterschreitung definitiv eingeführt werde; man habe aber „nichts unternommen, um Mehrwegsysteme zu stabilisieren“, so Rainer Baake, damaliger Staatssekretär im Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit.
Schlussendlich übernahm die Bundesregierung den Vorschlag des Bundesrates nicht. Die im Mai 2001 beschlossene zweite Novelle der Verpackungsverordnung würde somit nicht weiter verfolgt, hieß es. Folglich blieb die bisherige Verpackungsverordnung von 1998 in Kraft und der geplanten Einführung des verpflichtenden Einwegpfandes stand nun nichts mehr im Weg.
Klagewelle: Erster Widerstand des Handels (2001–2002) Die Getränkeindustrie versuchte als Folge auf diese Entscheidung vehement, die geplante Einführung mit zahlreichen Klagen zu stoppen.
Der Beginn der Klagewelle wurde am 16. August 2001 durch das Scheitern eines Eilantrags von insgesamt 16 Getränkeherstellern und Lebensmittelketten, die vor dem Verwaltungsgericht Berlin rechtlich gegen die noch ausstehende Veröffentlichung der Daten der Nacherhebung der Mehrwegquote im Bundesanzeiger vorgehen wollten,Aktenzeichen VG 10 A 708.00 eingeleitet. Daraufhin ging der Prozess vor das ehem. Oberverwaltungsgericht Berlin, das die Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung als „besondere rechtliche und tatsächliche Schwierigkeit“ bewertete. Am 22. Februar 2002 erließ das Oberverwaltungsgericht dann einen BeschlussAktenzeichen OVG 2 S 6.01 und wies den vorläufigen Rechtsschutzantrag vollständig zurück. Auch gegen diese Entscheidung ging die Industrie vor und reichte eine Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht ein.Aktenzeichen 1 BvR 575/02 Am 24. Juni 2002 lehnte dieses die Beschwerde mit der Begründung, dass die Kläger ihre juristischen Möglichkeiten bei den Verwaltungsgerichten erst hätten ausschöpfen müssen, ab.
Währenddessen beschloss die Bundesregierung in einer Kabinettsentscheidung am 20. März 2002, die Ergebnisse der Nacherhebungen zur Mehrwegquote zum 1. Juli 2002 offiziell zu veröffentlichen. Dieser Zeitpunkt wurde vermutlich bewusst gewählt, da das Pfand innerhalb von sechs Monaten nach Veröffentlichung der Nacherhebungen eingeführt werden musste und eine Veröffentlichung der Daten im März möglicherweise die Wahlergebnisse der Bundestagswahl 2002 beeinflusst hätte.
Am 2. Juli 2002 wurden die Daten der Nacherhebung im Bundesanzeiger veröffentlicht. Sie ergaben eine Mehrwegquote von 68,29 % für den Zeitraum von Februar 1999 bis Januar 2000 und 63,81 % für den Zeitraum von Mai 2000 bis April 2001. Somit wurde der Schwellenwert von 72 % in den Folgejahren eindeutig unterschritten. Mit der Veröffentlichung begann nun die gesetzliche Frist von 6 Monaten, in der die Industrie sich auf das Pfand vorbereiten sollte. Mit der Veröffentlichung der Daten war die Einführung eines Pflichtpfandes nun definitiv.