Volksabstimmung über die Aufgabe des Verteidigungsvorbehalts Dänemarks in der Europäischen Union 2022

Die Volksabstimmung über die Aufgabe des Verteidigungsvorbehalts Dänemarks in der Europäischen Union fand am 1. Juni 2022 statt. Ausgelöst wurde das Referendum durch einen entsprechenden Beschluss des Folketings, des dänischen Parlaments. Den Hintergrund für die Entscheidung bildete einerseits die russische Vollinvasion der Ukraine im Februar 2022. Zum Anderen die 1992 ausgehandelte Vereinbarung von Edinburgh, einem Zusatzabkommen zum Vertrag von Maastricht, die Dänemark unter anderem die unbefristete Aussetzung der Teilnahme an der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, den sogenannten Verteidigungsvorbehalt, erlaubte.

Angesichts der sich veränderten sicherheitspolitischen Lage in der Ostsee und in Osteuropa, kamen verschiedene der im Folketing vertretenen Parteien über alle politischen Lager hinweg zu dem Ergebnis, dass Dänemark den Verteidigungsvorbehalt aufgeben sollte. Auch wenn eine Volksabstimmung hierüber wohl nicht zwingend nötig gewesen wäre, bestand Einigkeit darüber, dass angesichts der Brisanz und politischen Vorgeschichte des Themas, die Entscheidung unmittelbar vom Stimmvolk entschieden werden sollte.

Beim Plebiszit sprach sich eine große Mehrheit von 66,9 % der gültig Abstimmenden für die Aufgabe des Verteidigungsvorbehalts aus. Damit ließ Dänemark mit Wirkung ab dem 1. Juli 2022 den seit 1993 bestehenden Vorbehalt gegen die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union (EU) fallen. Es wirkt seitdem gleichberechtigt in allen sicherheitspolitischen Gremien und bei allen militärischen Aktionen der EU mit.

Hintergrund Europäische Integration und Vertrag von Maastricht

Als Lehre aus dem Zweiten Weltkrieg begannen sechs europäische Staaten (Frankreich, Belgien, Niederlande, Luxemburg, Italien und die Bundesrepublik Deutschland) zu Beginn der 1950er Jahre mit dem Aufbau supranationaler Organisationen, die den Startpunkt für eine schrittweise Vereinigung Europas bilden sollten. In den 1970er Jahren nahmen diese Europäischen Gemeinschaften erstmals weitere Staaten auf und vergrößerten sich bis 1986 auf zwölf Mitglieder. Dänemark war bereits 1973 bei der ersten Erweiterung beigetreten, dennoch herrschte dort eine vergleichsweise europaskeptische Grundstimmung vor.

Die geopolitischen Umwälzungen um 1990 (Ende des Ost-West-Konflikts, Deutsche Wiedervereinigung) führte in den Mitgliedsstaaten der EGen zu der Überzeugung, dass es ein noch engeres Zusammenrücken der europäischen Nationalstaaten brauchte. Als Konsequenz wurde ab Dezember 1990 über den späteren Vertrag von Maastricht verhandelt, der unter anderem das Ziel einer Währungsunion und den Beginn einer gemeinsamen Sicherheits- und Außenpolitik vorsah. Als Vorbereitung auf die bevorstehenden Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht, wurde am 4. Oktober 1990 in Dänemark ein Memorandum zu Europa veröffentlicht, das von den Parteien der zentristisch-konservativen Regierung Schlüter III und den Sozialdemokraten unterzeichnet worden war. Es befürwortete eine engere Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik, lehnte aber ausdrücklich eine gemeinsame europäische Militärstreitmacht ab. Das Memorandum stärkte den innenpolitischen Rückhalt und die Verhandlungsposition der Regierung Schlüter bei den ab Dezember 1990 beginnenden Verhandlungen in Maastricht, legte jedoch auch ihren Verhandlungsspielraum fest.Nikolaj Petersen: Denmark and the European Union 1985-96.

Der Vertrag von Maastricht wurde am 7. Februar 1992 von den Staats- und Regierungschefs der Europäischen Gemeinschaften unterzeichnet. Das ausgehandelte Vertragswerk sah die Umwandlung der bisherigen Europäischen Gemeinschaften in die Drei Säulen der Europäischen Union vor. Diese Umwandlung beinhaltete eine wesentlich engere Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten auf verschiedenen Gebieten (Wirtschafts- und Währungsunion, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Unionsbürgerschaft, Kompetenzerweiterung des Europäischen Parlaments, Zusammenarbeit in der Innen- und Rechtspolitik sowie ein Protokoll über die Sozialpolitik).

Volksabstimmung 1992

Am 12. Mai 1992 ratifizierte der Folketing mit großer Mehrheit von 130 gegen 25 Stimmen bei 20 Enthaltungen das Vertragswerk. Da der Vertrag nur das dänische Kernland betraf, nahmen die je zwei Abgeordneten Grönlands und Färöers, wie in solchen Fällen üblich, an der Abstimmung nicht teil. Allerdings wurde die von der Verfassung geforderte 5/6-Mehrheit bei der Abgabe von Souveränitätsrechten verfehlt, weswegen zwingend ein Referendum im Kernland Dänemark abzuhalten war. Bei der Abstimmung sprach sich überraschenderweise eine knappe Mehrheit von 50,7 % gegen die Ratifizierung des Vertrags von Maastricht aus. Da zugleich das geforderte 30-%-Ablehnungsquorum überschritten wurde, erlangte die Ablehnung Gültigkeit. Das Abstimmungsergebnis stürzte Europa in eine Krise, denn der Vertrag von Maastricht konnte nur in Kraft treten, wenn er in allen Unterzeichnerstaaten ratifiziert worden war. Kurz nach Bekanntwerden des Abstimmungsergebnisses schlossen die EU-Außenminister eine Neuverhandlung des Vertrags von Maastricht kategorisch aus.

Angesichts der schwerwiegenden wirtschaftlichen und politischen Konsequenzen, die ein Ausscheiden Dänemarks aus dem vereinten Europa bedeutet hätte, entschied sich die große Mehrheit der im Folketing vertretenen Parteien, in Nachverhandlungen mit den anderen europäischen Regierungen zu treten, und dabei die Bedenken der dänischen Bevölkerung aufzugreifen. Befragungen nach der Volksabstimmung vom Juni 1992 zeigten, dass die Mehrheit der Abstimmenden eine gemeinsame Außen- und Verteidigungspolitik, die Sozialcharta, einen eventuellen Europäischen Bundesstaat und eine Unionsbürgerschaft ablehnten. Sie formulierten einen „nationalen Kompromiss“ mit vier Forderungen: Dänemark sollte nicht an der gemeinsamen Verteidigungspolitk und der gemeinsamen Währung teilnehmen. Weiterhin sollten alle Beschlüsse im Rahmen der supranationalen europäischen Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres für Dänemark nicht gelten. Gleiches für die geplante Unionsbürgerschaft. Weitere Forderungen im Kompromisspapier waren die nach größerer Offenheit der europäischen Institutionen, einer klareren Definition der Subsidiarität, weniger Bürokratie in der EU und einer Verstärkung der Bemühungen in den Bereichen Umwelt, soziale Dimension, Binnenmarkt und Arbeitslosigkeit.Nikolaj Petersen: Denmark and the European Union 1985-96.

Auf einem Treffen des Europäischen Rats am 11. und 12. Dezember 1992 in Edinburgh akzeptierten die europäischen Vertragspartner Dänemarks Position weitgehend. Aus dem Treffen ging die Vereinbarung von Edinburgh hervor, mit der sich Dänemark in vier Punkten das Recht vorbehielt, die Vorgaben des Vertrags von Maastricht nicht unmittelbar umzusetzen. Dies waren die Währungspolitik und die Beibehaltung der Dänischen Krone, der „Verteidigungsvorbehalt“, wodurch Dänemark nicht an der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik Europas teilnahm, der „Justizvorbehalt“, wodurch jegliche europäischen Vereinbarungen zu Justiz-, Asyl- und Innenpolitik in Dänemark nicht automatisch gelten, sowie zuletzt eine vor allem symbolische Ablehnung der Unionsbürgerschaft.

Mit dieser Lösung war eine Neuverhandlung des Vertrags von Maastricht verhindert worden, zugleich konnte Dänemark die Umsetzung mancher, im Land besonders umstrittener Bestimmungen, auf unbestimmte Zeit verschieben. Für Europa bedeutete das aber auch, dass ein Präzedenzfall geschaffen war, der das Prinzip des Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten etablierte.

Erneute Volksabstimmung und Ratifizierung 1993

Das Abkommen von Edinburgh wurde von den meisten politischen Parteien Dänemarks begrüßt. Die Parteien des „Kompromisses“, einschließlich der Sozialistischen Volkspartei unterstützten die Vereinbarungen. Von den größeren Parteien blieb lediglich die Fremskridtspartiet (Fortschrittspartei) ablehnend. Die Junibewegung und die Volksbewegung gegen die EG kritisierten die Einigung ebenfalls, teils aus grundsätzlicher Ablehnung einer dänischen EU-Mitgliedschaft, teils weil sie die getroffenen Ausnahmeregelungen nicht für weitgehend genug erachteten. Die Befürworter des Abkommens von Edinburgh argumentierten dagegen, dass die dänische Verhandlungsposition sehr weitgehend berücksichtigt wurde und kein weiteres Entgegenkommen zu erwarten sei.Nikolaj Petersen: Denmark and the European Union 1985-96.

Am 30. März 1993 stimmte der Folketing über das Gesetz zur Ratifizierung des Vertrags von Maastricht unter Berücksichtigung der Vereinbarung von Edinburgh ab. Diesmal stimmten 153 Abgeordnete mit „Ja“, 16 Abgeordnete mit „Nein“ und sechs Abgeordnete enthielten sich. Erneut nahmen die vier Abgeordneten der Färöer und Grönlands nicht an der Abstimmung teil. Die geforderte 5/6-Mehrheit (= 150 Stimmen) wurde erreicht, womit ein unmittelbarer Beschluss möglich gewesen wäre. Jedoch hatte das Parlament bereits einige Wochen zuvor ein Begleitgesetz verabschiedet, das die Abhaltung eines Referendums zu den gleichen Bedingungen wie 1992 (30-%-Ablehnungsquorum) vorschrieb.

Das vorgelegte Kompromissergebnis erhielt bei der Abstimmung eine klare Mehrheit von 56,7 % „Ja“-Stimmen der der gültig Abstimmenden. Das Quorum war angesichts der „Ja“-Mehrheit gegenstandslos. Mit den vereinbarten Ausnahmen trat Dänemark damit den Drei Säulen der Europäischen Union bei, die am 1. November 1993 in Kraft traten.

Abstimmungen über die Aufhebung der Vorbehalte Die in der Vereinbarung von Edinburgh festgehaltenen Ausnahmen, waren als Vorbehalte zu verstehen. Das heißt, dass die Mechanismen des Vertrags von Maastricht weiterhin galten, sich Dänemark lediglich ausbedungen hatte, deren Inkraftsetzen auf unbestimmte Zeit hinauszuschieben. Allerdings galt der Ausschluss („Opt-out“) für die vereinbarten Bereich vollumfänglich. Das heißt, die dänische Regierung konnte nicht nach eigenem Ermessen bei einzelnen verteidigungspolitischen Maßnahmen der EU mitwirken, sondern war vollständig von der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik ausgeschlossen. Wann immer solche Fragen in EU-Gremien behandelt wurden, hatten die dänischen Vertreterinnen und Vertreter den Raum zu verlassen. Insbesondere bei der Übernahme europäischen Rechts, das als solches in Dänemark wegen eines entsprechenden Vorbehalts nicht anerkannt werden kann, führte dies dazu, dass Dänemark eine Anwendung nur über aufwendige und bürokratische Verfahren mittels bilateraler Verträge mit den anderen EU-Mitgliedsstaaten umsetzen kann.

Über die Jahre gab es mehrere Anläufe in Dänemark, einzelne der Vorbehalte zurückzunehmen oder einzuschränken. So lehnte das Stimmvolk im Jahr 2000 in einer Volksabstimmung mit 53 % der gültigen Stimmen die Einführung des Euro ab. Im Jahr 2007 kündigte Premierminister Anders Fogh Rasmussen ein neues Euro-Referendum an, das dann allerdings nicht stattfand. Dem Beitritt zum Europäischen Patentgerichtshof und der damit verbundenen Abgabe von Souveränitätsrechten, allerdings keine Behörde der Europäischen Union, hatte das Stimmvolk wiederum mit großer Mehrheit von 62 % zugestimmt.

Im Vertrag von Lissabon 2007 wurde für Dänemark durch das Zusatzprotokoll 22 die Möglichkeit geschaffen, vom pauschalen „Opt-out“ abzurücken und stattdessen nach dem irischen Modell fallweise („Opt-in“) über die Annahme von EU-Recht zu entscheiden. Rasmussens Amtsnachfolger Lars Løkke Rasmussen kündigte für 2009 eine Volksabstimmung über die Änderung des Justizvorbehalts an, welche aber nicht abgehalten wurde. Meinungsumfragen in dieser Zeit machten deutlich, dass das dänische Stimmvolk hinsichtlich der anderen Vorbehalte uneinheitlicher Meinung war. In Bezug auf die Einführung des Euro zeigten sich eine überwiegende Ablehnung, während eine Mehrheit der Befragten eine Teilnahme Dänemarks an der EU-Verteidigungspolitik befürwortete.