Mit einem völkerrechtlichen Vertrag (auch: Staatsvertrag, Übereinkommen, Übereinkunft, Abkommen, Konvention, Charta, Notenaustausch) schliesst die Schweiz mit anderen Völkerrechtssubjekten eine Vereinbarung ab. Mit diesem Vertrag vereinbaren die Vertragspartner, bestimmte Verpflichtungen einzuhalten oder auf entsprechende Rechte zu verzichten. Zu unterscheiden ist zwischen bilateralen Verträgen zwischen zwei Vertragsparteien und multilateralen Verträgen (auch Kollektivverträge genannt), an denen mehr als zwei Parteien beteiligt sind.
In der Schweiz hat der Bundesrat (die Bundesregierung) umfassende Kompetenzen im Bereich der völkerrechtlichen Verträge, die ihm von der Bundesverfassung eingeräumt werden. Er darf jedoch nicht eigenmächtig agieren, sondern ist grundsätzlich auf die Genehmigung der Bundesversammlung, des schweizerischen Parlaments, angewiesen. Dieser Genehmigung bedarf es sowohl bei der Ratifikation als auch der Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags. Bei den genehmigungsbedürftigen Verträgen besteht die Möglichkeit des Referendums für den Souverän. Je nachdem, welche Auswirkungen der völkerrechtliche Vertrag hat, ist dieses Referendum fakultativ ( BV) – das heisst, es muss ergriffen werden und es bedarf nur des Volksmehrs – oder es ist obligatorisch ( BV) – das heisst, es wird von Amtes wegen eingeleitet und bedarf des doppelten Mehrs.
Die Schweiz hat diverse völkerrechtliche Verträge ratifiziert. Dazu gehören unter anderem die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), die Bilateralen Verträge mit der EU sowie die UNO-Pakte I und II.
Völkerrechtliche Verträge, die die Schweiz ratifiziert hat, gelten in der Schweiz unmittelbar (Monismus). Von besonderer Tragweite ist dabei die Frage, welchen Rang das Völkerrecht in der nationalen Rechtsordnung einnimmt. Die Bundesverfassung regelt diese Frage nicht eindeutig. Das Bundesgericht, der Bundesrat und die Staatsrechtslehre gehen von einem grundsätzlichen Anwendungsvorrang des Völkerrechts aus. Der Vorrang gilt umso stärker, wenn ein Menschenrechtsvertrag (etwa die EMRK oder die UNO-Pakte) oder das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union (EU) betroffen sind. Wenn eine landesrechtliche Norm (namentlich ein Bundesgesetz oder die Bundesverfassung) gegen diese Verträge verstösst (Normenkollision), darf sie von den Gerichten und Verwaltungen nicht angewandt werden. Bevor ein Konflikt angenommen werden kann, müssen die Behörden die landesrechtliche Norm völkerrechtskonform auslegen. Eine besondere Herausforderung im Verhältnis Völkerrecht – Landesrecht bilden Volksinitiativen, die das Völkerrecht missachten.
Wenngleich ein Grossteil der völkerrechtlichen Verträge auf Bundesebene abgeschlossen wird, räumt die Bundesverfassung ebenso den Kantonen das Recht ein, eigene Verträge abzuschliessen. Solche Verträge haben jedoch eine nur geringe praktische Bedeutung.
Bedeutung völkerrechtlicher Verträge Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs prägen Globalisierung und Europäisierung das Recht und die Politik der Schweiz massgeblich. Zunehmend wird Rechtsetzung auf eine globale Ebene verlagert. Quantitativ hat das Völkerrecht das Bundesrecht seit längerer Zeit überholt. Während das Völkerrecht in seinen Anfängen überwiegend Vorgaben über die Gestaltung der Aussenbeziehungen machte, bestimmt es vermehrt Rahmenbedingungen für die innerstaatliche Politik, wodurch das Landesrecht an Gestaltungsmacht einbüsst.
Die hohe Zahl völkerrechtlicher Abkommen spiegelt sich aus quantitativer Sicht nicht direkt in ihrer Bedeutung für die Rechtsprechung wider. Von 18'690 Urteilen des Bundesgerichts, die in der amtlichen Sammlung zwischen 1954 und 2016 publiziert wurden, nennen 9,9 % völkerrechtliche Verträge, beim Völkergewohnheitsrecht und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen sind es jeweils 0,1 %.
Durch die zunehmende Anzahl internationaler Beziehungen erhöhte sich ebenfalls die Bedeutung völkerrechtlicher Verträgen. Abgesehen von der wichtigen wirtschaftlichen Stellung des Völkerrechts (die Schweiz verdient jeden zweiten Franken im Ausland) wirkt es sich ebenso auf ganz andere Bereiche aus. So ermöglichen völkerrechtliche Verträge die Telekommunikation sowie Reisen ins Ausland. Viele der Massnahmen gegen die globale Erwärmung beruhen auf völkerrechtlichen Übereinkommen, zumal deren Bekämpfung über die Landesgrenzen hinaus stattfinden muss (vgl. das Kyoto-Protokoll und das Pariser Klimaabkommen von 2015) Damit die Schweiz effektiv dem Terrorismus entgegenwirken kann, sind Abkommen wie das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus mit anderen Staaten vonnöten.
Entwicklung des geltenden Rechts 1499–1921 Einer der ersten völkerrechtlichen Verträge, den die Schweiz unterzeichnete, ist der Frieden zu Basel von 1499. Er wurde zugleich in der Schweiz ausgehandelt. Der Frieden zu Basel begründete das Ende des Schwabenkrieges. Die Auswirkungen des Friedens zu Basel waren für die Schweiz nicht gross; die Territorien wurden nicht neu geordnet, sondern kehrten wieder zum vorkriegerischen Zustand zurück. Auch das Verhältnis der Eidgenossenschaft zum Heiligen Römischen Reich (HRR) veränderte sich kaum; die Schweiz war noch immer an das HRR angegliedert und bis 1648 (Westfälischer Frieden) nicht unabhängig. Zu dieser Zeit existierte die moderne Schweiz jedoch noch nicht und mit ihr ebenso wenig das komplexe System von Genehmigung, Ratifikation und Kündigung völkerrechtlicher Verträge. Erst durch die neue Bundesverfassung von 1848 wurde dessen Entwicklung möglich. Die neue Verfassung legte den Grundstein für die zahlreichen weiteren Entwicklungsschritte des 20. und 21. Jahrhunderts.
Nach 1848 war die Einführung des fakultativen Staatsvertragsreferendums 1921 ein erster wichtiger Entwicklungsschritt. Dies geschah auf dem Weg der Volksinitiative. Gefordert wurde das fakultative Staatsvertragsreferendum für Verträge, die «unbefristet oder für eine Dauer von mehr als fünfzehn Jahren abgeschlossen sind.» Zuvor waren völkerrechtliche Verträge der direktdemokratischen Kontrolle durch das Volk gänzlich entzogen gewesen. Diese sogenannte Waadtländer-Initiative wurde im Jahr 1913 bei der Bundeskanzlei eingereicht. Die Behandlung des Geschäfts wurde jedoch wegen des Ausbruchs des Ersten Weltkriegs 1914 unterbrochen. Während sich der Bundesrat noch 1913 in seiner Botschaft kritisch äusserte und den Vorschlag ablehnte, änderte er seine Meinung im zweiten Bericht nach Ende des Krieges und befürwortete ihn.
Die praktische Bedeutung des 1921 eingeführten Staatsvertragsreferendums war äusserst gering. Gerade einmal drei Referenden gegen völkerrechtliche Verträge kamen von 1921 bis 1977 (Erweiterung des Staatsvertragsreferendums) zustande.
1977–2002 Am 6. April 1973 erklärte die Bundeskanzlei die eidgenössische Volksinitiative über die Neuordnung des Staatsvertragsreferendums für zustande gekommen. Sie forderte, dass das fakultative Staatsvertragsreferendum ohne jede Beschränkung auf alle völkerrechtlichen Verträge ausgedehnt werde, wobei die Ausweitung nicht nur für künftige, sondern ebenfalls für alle bestehenden Übereinkommen gelten solle. Das ging dem Bundesrat zu weit. Da er aber das Anliegen, das Volk stärker in die Aussenpolitik mit einzubeziehen, befürwortete, stellte er der Initiative einen direkten Gegenentwurf gegenüber. Der Gegenentwurf sah vor, dass das fakultative Staatsvertragsreferendum auf jene Verträge ausgedehnt wird, die unbefristet und unkündbar sind oder durch Beschluss beider Parlamentskammern (National- und Ständerat) dem Referendum unterstellt werden. Letzteres wurde von der Bundesversammlung verworfen, da man nicht wollte, dass das Parlament beliebig entscheiden kann, welche Verträge dem Referendum zu unterstellen sind. Das fakultative Staatsvertragsreferendum sollte stattdessen für Abkommen gelten, die das Bundesrecht erheblich tangieren oder sonst von grosser Tragweite sind. Deswegen änderte das Parlament den Gegenentwurf dahingehend, dass Verträge, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation oder eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen, dem Referendum unterstellt werden sollen. Zudem schlug der Bundesrat neu das obligatorische Staatsvertragsreferendum für den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften vor. Eine Teilnahme der Schweiz bei solchen Vereinigungen habe derartig grosse Auswirkungen – so der Bundesrat –, dass Volk und Stände zwingend darüber befinden müssten. Diesen Vorschlag nahmen National- und Ständerat an. Der Gegenentwurf wurde in der Volksabstimmung vom 13. März 1977 angenommen, die Volksinitiative abgelehnt.
Durch eine Änderung des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) 1991 wurde der Bundesrat verpflichtet, die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) «regelmässig, frühzeitig und umfassend über die Vorhaben im Rahmen von internationalen Organisationen und über die Verhandlungen mit auswärtigen Staaten» zu informieren. Weiter sollte der Bundesrat die APK «zu den Richt- und Leitlinien der Verhandlungsmandate» vor deren Festlegung oder Abänderung konsultieren und danach über den Fortlauf der Verhandlungen informieren (Art. 47abis GVG). Als im Jahr 2002 das GVG durch das Parlamentsgesetz (ParlG) ersetzt wurde, überführte die Bundesversammlung den Inhalt von Art. 47abis in ParlG. Hierbei wurde die Konsultationspflicht ausgeweitet. Neu galt sie ebenso für Mandate bei bilateralen Verhandlungen und bei wesentlichen Vorhaben.
2003–Gegenwart Mit der Reform der Volksrechte im Jahr 2003 änderte sich der Geltungsbereich des fakultativen Staatsvertragsreferendums zum letzten Mal. Hierbei wurde zu Abs. 1 Bst. d BV eine weitere Ziffer angefügt, wonach ebenso jene völkerrechtlichen Verträge dem fakultativen Referendum unterstehen, «die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.»
2004 wurde das Parlamentsgesetz dahingehend geändert, dass der Bundesrat die zuständigen Kommissionen konsultiert, «bevor er einen völkerrechtlichen Vertrag vorläufig anwendet, dessen Abschluss oder Änderung durch die Bundesversammlung genehmigt werden muss» (Art. 152 Abs. 3bis Bst. a). Die Regelungen zur vorläufigen Anwendung wurden 2014 durch eine Änderung des ParlG und RVOG ausgebaut. Die Anpassungen hatten zur Folge, dass der Bundesrat von nun an die vorläufige Anwendung unterlässt, wenn sich die zuständigen Kommissionen beider Räte dagegen aussprechen. Zuvor wurden die Kommissionen zwar konsultiert und informiert. Der Bundesrat musste jedoch die Ergebnisse der Konsultation nicht berücksichtigen. In der Praxis tat er das jedoch, da er ansonsten riskiert hätte, dass der Vertrag später nicht von der Bundesversammlung genehmigt wird.
Am 17. Juni 2012 fand in der Schweiz eine eidgenössische Volksabstimmung über das obligatorische Staatsvertragsreferendum statt, weil die Volksinitiative «Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)» zustande gekommen war. Die Volksinitiative forderte ein grösseres Mitspracherecht für das Volk in der schweizerischen Aussenpolitik und wollte dies dadurch erreichen, indem das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge ausgebaut werden soll. Dieses Anliegen wurde weder vom Bundesrat noch vom Parlament geteilt, was sich auch in der Abstimmung widerspiegelte, bei der sie die Stände einstimmig und das Volk mit 75,3 % ablehnten.