Eine Verordnung ist ein rechtsetzender Erlass, der auf Bundesebene der Bundesverfassung und den Bundesgesetzen untergeordnet ist (Normenhierarchie). Verordnungen halten eine generell-abstrakte Rechtsnormen fest. Sie richten sich somit an eine unbestimmte Anzahl an Adressaten und regeln eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten. Das unterscheidet sie von Verfügungen. Verordnungen haben meistens die Funktion, eine Bestimmung in einem Gesetz detaillierter auszuführen und zu konkretisieren; selten stützen sie sich direkt auf die Verfassung. Verordnungen können von der Regierung (oder ihr untergeordneten Behörden), dem Parlament oder Gerichten erlassen werden, wobei die allermeisten von der Regierung (Bundesrat, Kantonsregierung) stammen. Im Unterschied zu Verfassung und Gesetz ist eine Verordnung nicht dem Referendum (fakultatives, obligatorisches Referendum) unterstellt und somit der direktdemokratischen Kontrolle entzogen.

Arten von Verordnungen Rechts- und Verwaltungsverordnungen Die Unterscheidung zwischen Rechts- und Verwaltungsverordnungen erfolgt unter dem Gesichtspunkt des Adressaten. Rechtsverordnungen richten sich an die Allgemeinheit und enthalten Rechtsnormen, die Rechte und Pflichten der Bürger begründen oder Organisation und Verfahren von Behörden regeln. Da Rechtsverordnungen rechtsetzende Bestimmungen enthalten, werden sie in der Amtlichen Sammlung veröffentlicht und in die Systematische Rechtssammlung aufgenommen. Verwaltungsverordnungen (Direktiven, Weisungen, Dienstreglemente, Kreisschreiben) sind generelle Dienstanweisungen einer Behörde an ihr unterstellte Behörden. Erlasse dieser Art haben bindende Wirkung für die untergeordneten Verwaltungsorgane. Verwaltungsverordnungen haben als verwaltungsinterne Weisungen keine rechtsetzende Wirkung für den Bürger, und Gerichte sind nicht an sie gebunden. Sie halten sich jedoch zumeist an sie. Verwaltungsverordnungen können in seltenen Fällen auch eine Wirkung nach aussen haben, nämlich dann, wenn sie die Rechtsstellung des Bürgers genauer umschreiben und ihn sowie seine Interessen faktisch gleich wie eine Rechtsverordnung treffen.BGE 128 I 167 E. 4.3 S. 172; BGE 98 Ia 508 E.1 S. 511; BGE 136 II 415 E. 1.1 S. 417; BGE 122 I 44 E. 2a S. 45; BGer, 1C_313/2014 E. 1.2.

Selbstständige und unselbstständige Verordnungen Diese Unterscheidung erfolgt nach ihrer Rechtsgrundlage und bei Rechtsverordnungen, weil nur diese Rechtssätze enthalten. Eine selbstständige (auch verfassungsunmittelbare Verordnung genannt) Verordnung bzw. die erlassende Behörde ist direkt durch die Bundesverfassung zum Erlass ebendieser ermächtigt. Bei einer unselbstständigen Verordnung stützt sich die verordnende Behörde auf einen Erlass, der nicht auf Verfassungsstufe ist (in der Regel ein Bundesgesetz). Die allermeisten Verordnungen sind unselbstständige Verordnungen.

Vollziehungs- und gesetzesvertretende Verordnungen Die Unterscheidung zwischen Vollziehungs- und gesetzesvertretenden Verordnungen erfolgt unter dem Gesichtspunkt des inhaltlichen Verhältnisses, in dem die Rechtsverordnung zum zugehörigen Gesetz steht; diese Differenzierung erfolgt folglich nur bei Rechtsverordnungen. Vollziehungsverordnungen (Vollzugsverordnungen) führen die gesetzlichen Regelungen durch Detailvorschriften näher aus, aber immer noch in einer generell-abstrakten Weise und nicht in Form einer individuell-konkreten Anordnung, wie sie Verfügungen darstellen. Generell-abstrakt bedeutet, dass sich der Erlass nicht auf einen näher bestimmten Personenkreis und auf eine unbestimmte Menge konkreter Sachverhalte bezieht. Gesetzesvertretende Verordnungen vervollständigen und ergänzen gesetzliche Regelungen. Sie beruhen auf einer Ermächtigung des Gesetzes (Gesetzesdelegation), das in bestimmten Belangen von einer vollständigen materiellen Regelung absieht. Die Übergänge zwischen diesen beiden Verordnungsarten sind fliessend und lassen sich nicht klar voneinander abgrenzen.Häfelin, Haller, Keller, Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 2020, S. 594 f.

Verordnungen des Bundesrates Selbstständige Verordnungen

Vollziehungsverordnungen Die Bundesverfassung ( Abs. 2) beauftragt den Bundesrat mit dem Vollzug der Gesetzgebung.

Beim Erlass einer Verordnung dieser Art hat sich der Bundesrat an (enge) Grenzen zu halten, um sich nicht der Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips schuldig zu machen ( Abs. 1 und Abs. 1 BV). Die Grenzen, die der Bundesrat zu achten hat, sind im Wesentlichen diese vier:

Vollziehungsverordnungen können sich nur auf eine Materie beziehen, die den Gegenstand des zu vollziehenden Gesetzes bildet. Sie dürfen Gesetze nicht abändern oder aufheben – weder das, worauf sie sich beziehen, noch irgendein anderes. Sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die bereits bestehenden Regelungen weiterführen und spezifizieren. Eine Vollziehungsverordnung kann dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegen, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären, es sei denn, es müsste eine Gesetzeslücke ausgefüllt werden.Häfelin, Haller, Keller, Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 2020, S. 596 f.

Polizeinotverordnungen und Verordnungen zur Wahrung der äusseren Interessen der Schweiz Gemäss Abs. 1 und 2 BV trifft der Bundesrat Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz (Absatz 1) sowie zur Wahrung der inneren Sicherheit (Absatz 2). Die Begriffe äussere und innere Sicherheit werden nach dem Ausgangspunkt und der Natur der Bedrohung unterschieden. Die äussere Sicherheit umfasst jegliche Bedrohungen vom Ausland – sei es eine militärische oder machtpolitische Gefährdung. Die innere Sicherheit befasst sich mit der Bedrohung von Innen, die zumeist krimineller Natur ist. Sie wird grundsätzlich mit polizeilichen Mitteln verteidigt, jedoch ist der Einsatz militärischer Mittel nicht kategorisch ausgeschlossen (Bundesintervention); er wird aber als Ultima Ratio verstanden. Die Wahrung der inneren Sicherheit hat zum Ziel, das friedliche Zusammenleben zu sichern, den Schutz der staatlichen Institutionen zu gewährleisten und eine elementare Gefährdung der Gesellschaft zu verhindern.

Der Bundesrat kann Verordnungen (Notverordnungen) und Verfügungen (Notverfügungen) erlassen, um Gefahren, die die öffentliche Ordnung oder die innere oder äussere Sicherheit gefährden könnten, abwenden zu können (Art. 185 Abs. 3). Solche Verordnungen sind zu befristen (Art. 185 Abs. 3 BV; siehe auch RVOG). Damit der Bundesrat Verordnungen dieser Art erlassen kann, müssen abgesehen von den allgemeinen Schranken staatlichen Handelns (wie Verhältnismässigkeit und öffentliches Interesse) gewisse Voraussetzungen erfüllt sein. So muss die öffentliche Ordnung in bedeutendem Masse gestört oder unmittelbar durch eine ernsthafte Gefahr bedroht sein. Es muss zudem eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit vorliegen, die den Erlass entsprechender Vorschriften im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ausschliesst (siehe auch: Notrecht).

Art. 185 Abs. 3 BV begründet kein extrakonstitutionelles Recht und gibt damit dem Bundesrat keine umfassende Vollmacht, von der BV abzuweichen. Es handelt sich um verfassungsmässiges Notrecht. In der Rechtswissenschaft besteht Uneinigkeit über die Frage, ob Art. 185 Abs. 3 BV den Bundesrat nur autorisiert, anstelle des Gesetzes zu handeln (praeter legem), oder auch dagegen (contra legem). Gestützt auf Art. 185 Abs. 3 und Abs. 3 BV kann einzig der Bundesrat handeln; das Agieren einer Verwaltungsbehörde anstelle des Bundesrates ist ausgeschlossen.

Über den Erlass von Notverfügungen muss der Bundesrat das zuständige Organ der Bundesversammlung, in der Regel die Geschäftsprüfungsdelegation, spätestens 24 Stunden nach Beschlussfassung unterrichten ( Abs. 2 RVOG). Für Verordnungen gilt keine entsprechende Vorschrift.

Nach Art. 184 Abs. 3 BV hat der Bundesrat die Kompetenz zum Erlass befristeter Verordnungen zur Wahrung der äusseren Interessen des Landes. Darin eingeschlossen ist unter anderem das Einfrieren von Bankkonten ehemaliger ausländischer Machthaber, um das Ansehen der Schweiz und des Finanzplatzes zu schützen. Das Bundesgericht hat die Hoheit darüber zu prüfen, ob die Voraussetzungen von Art. 184 Abs. 3 BV erfüllt sind.

Nebst den oben aufgeführten Verordnungen gab es zu Beginn des Ersten und des Zweiten Weltkriegs die Verordnungen zu den sogenannten Vollmachtenbeschlüssen, mit denen die Bundesversammlung dem Bundesrat umfassende Rechtsetzungskompetenzen delegierte.Häfelin, Haller, Keller, Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 2020, S. 605. Da sie keine Stütze in der Bundesverfassung oder einem Gesetz hatten, fallen sie in den Bereich des extrakonstitutionellen Notrechts, denn die schweizerische Bundesverfassung kennt keine umfassenden Notstandsregelungen wie das Grundgesetz Deutschlands oder die französische Verfassung.Häfelin, Haller, Keller, Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 2020, S. 579.

Unselbstständige Verordnungen Bei den unselbstständigen Verordnungen liegt eine Gesetzesdelegation der Legislative an die Exekutive vor. Da sehr viele Bundesgesetze eine Delegation an den Bundesrat vorsehen («[…] Der Bundesrat regelt die Einzelheiten […]»), ist er in grossem Masse zum Erlass unselbstständiger Verordnungen befähigt. Mittlerweile konstatierte das Bundesgericht, dass eine Gesetzesdelegation bezüglich wichtiger und grundlegender Bestimmungen nicht möglich sei. Darunter fällt unter anderem die Ausübung der politischen oder die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte.

Von einer Subdelegation ist die Rede, wenn der Bundesrat eine ihm delegierte Rechtsetzungsbefugnis an ein untergeordnetes Amt weiterdelegiert. Sie stellt somit eine Änderung der Zuständigkeitsordnung, die von Gesetz und Verfassung gegeben ist, durch die Exekutive dar. Nach RVOG darf der Bundesrat die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsätzen auf ein Departement übertragen. Hierbei muss die Tragweite beachtet werden. Für die Subdelegation an ein Bundesamt muss zudem nach Art. 48 Abs. 2 eine Ermächtigung durch das Bundesgesetz, auf dessen Grundlage die Delegation verfügt wurde, vorliegen; dies gilt jedoch nicht für die Subdelegation an ein Departement.

Verordnungen der Bundesversammlung und des Bundesgerichts

Verordnungen der Bundesversammlung