Das Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie, kurz Covid-19-Gesetz, ist ein Bundesgesetz der Schweizerischen Eidgenossenschaft, das am 25. September 2020 von der Schweizerischen Bundesversammlung verabschiedet wurde. Dieses Gesetz bildete zusammen mit dem Epidemiengesetz die Grundlage für gesundheitspolizeiliche Massnahmen im Zusammenhang mit der Bekämpfung von COVID-19 und für Massnahmen zur Abfederung der negativen Folgen für Wirtschaft und Gesellschaft. Die COVID-19-Impfung ist nicht Gegenstand des Gesetzes, sondern wird durch das Epidemiengesetz geregelt. Das Covid-19-Gesetz wurde am 18. Dezember 2020, am 19. März 2021, am 18. Juni 2021, am 17. Dezember 2021 und am 16. Dezember 2022 geändert; sowohl die erste Fassung als auch die folgenden Änderungen wurden als dringlich erklärt und am Folgetag nach dem Parlamentsbeschluss in Kraft gesetzt. Gegen die erste Fassung vom 25. September 2020, gegen die Änderung vom 19. März 2021 und gegen jene vom 16. Dezember 2022 sind fakultative Referenden zustande gekommen. Alle drei Referenden waren nicht erfolgreich. Das Gesetz vom 25. September 2020 wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021, die Gesetzesänderung vom 19. März 2021 in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 und die Änderung vom 16. Dezember 2022 in der Volksabstimmungen vom 18. Juni 2023 angenommen.
Gesetz vom 25. September 2020
Botschaft des Bundesrates Um die COVID-19-Pandemie in der Schweiz zu bewältigen, erliess der Bundesrat ab dem 13. März 2020 verschiedene Verordnungen, die sich auf das Epidemiengesetz oder Absatz 3 der Bundesverfassung (sogenanntes Notrecht) stützen. Soweit der Bundesrat Notrecht erliess, musste er nach Absatz 2 Buchstabe a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung der Bundesversammlung eine Botschaft mit dem Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung oder einen Entwurf einer Verordnung der Bundesversammlung unterbreiten, welche die Verordnung des Bundesrates ersetzt. Ansonsten würde die Verordnung des Bundesrates nach sechs Monaten ausser Kraft treten. Damit die Massnahmen in Kraft bleiben konnten, unterbreitete der Bundesrat am 12. August 2020 den Entwurf des Covid-19-Gesetzes. Artikel 1 des Gesetzes legt den Regelungsgegenstand fest: Einerseits die besonderen, das heisst von der ordentlichen Gesetzgebung abweichenden Befugnisse des Bundesrates zur Bewältigung der COVID-19-Epidemie und andererseits seine ausserordentlichen Kompetenzen zur Bewältigung der Auswirkungen dieser Bekämpfungsmassnahmen auf Gesellschaft, Wirtschaft und Behörden. Der Bundesrat sollte verpflichtet werden, die Kantone in die Erarbeitung von Massnahmen einzubeziehen, die ihre Zuständigkeit betreffen. Die anschliessenden Artikel legten die Sachgebiete fest, in denen dem Bundesrat besondere Befugnisse eingeräumt werden sollen: Dazu gehörten Massnahmen zur Sicherung der Gesundheitsversorgung und zum Arbeitnehmerschutz, Massnahmen im Ausländer- und Asylbereich, Abweichungen von verfahrensrechtlichen Gesetzesbestimmungen zur Gewährleistung von Verfahrensgarantien (zum Beispiel Stillstand von Fristen oder elektronische Durchführung von Generalversammlungen von Aktiengesellschaften), Unterstützung von Kulturschaffenden und Medien sowie die Ausrichtung von Entschädigungen für den Erwerbsausfall (Arbeitslosigkeit oder Kurzarbeit) von Personen, die ihre Erwerbstätigkeit aufgrund von Massnahmen im Zusammenhang mit der Bewältigung der Pandemie unterbrechen müssen. Der Entwurf sah darüber hinaus Strafbestimmungen für vorsätzliche oder fahrlässige Verstösse gegen Massnahmen in den Bereichen der Gesundheitsversorgung und des Arbeitnehmerschutzes vor. Die Geltungsdauer des Gesetzes sollte bis Ende 2021 befristet werden, mit Ausnahme der bis Ende 2022 befristeten Abweichungen vom Arbeitslosenversicherungsgesetz.
Beratungen des Parlaments Das Parlament hat das Gesetz ausführlich diskutiert und brachte zahlreiche Änderungsvorschläge ein: Im Nationalrat wurden zum Beispiel in der ersten Behandlungsrunde neben Anträgen der SVP für Nichteintreten und für Rückweisung an die Kommission zehn Anträge der vorberatenden Kommission, 31 Anträge von Kommissionsminderheiten und 27 weitere Anträge einzelner Ratsmitglieder eingereicht. Trotz der ausführlichen Beratung, die bis zur Einigungskonferenz dauerte, fand das Gesetz in den Schlussabstimmungen am 25. September 2020 grossmehrheitlich Zustimmung: Der Nationalrat nahm es mit 153 zu 36 Stimmen (bei sechs Enthaltungen) und der Ständerat gar einstimmig an. Die ablehnenden Stimmen und Enthaltungen im Nationalrat stammten alle von Mitgliedern der SVP-Fraktion. Das Gesetz wurde als dringlich erklärt und am folgenden Tag in Kraft gesetzt.
Die befürwortende Parlamentsmehrheit machte vor allem geltend, dass damit das Notrecht in ordentliches Recht zurückgeführt und somit die demokratische Kontrolle des Parlaments und des Volkes wiederhergestellt werde. Eine Ablehnung des Gesetzes habe zur Folge, dass die Notrechtsverordnungen des Bundesrates und damit insbesondere auch die Massnahmen zur Unterstützung der von der Pandemie betroffenen Personen hinfällig würden. Die ablehnende Minderheit des Nationalrates argumentierte, dass dem Bundesrat keine Blankovollmacht ausgestellt werden dürfe, sondern dass das Parlament die nötigen Massnahmen mit ordentlichen, dem fakultativen Referendum unterstellten Gesetzen erlassen solle. Die aktuellen Massnahmen seien unverhältnismässig und nur aufgrund künstlich aufrechterhaltener Angst durchsetzbar. Diese «Gesundheitsdiktatur» müsse beendet werden.
Im Ergebnis stimmte das Parlament dem Entwurf des Bundesrates weitgehend zu, nahm aber auch einige wesentliche Ergänzungen vor. So darf der Bundesrat von seinen Befugnissen keinen Gebrauch machen, wenn das Ziel auch im ordentlichen oder dringlichen Gesetzgebungsverfahren rechtzeitig erreicht werden kann. Nicht nur die Kantone, sondern auch die Sozialpartner sind in die Erarbeitung von Massnahmen miteinzubeziehen. Die zuständigen Kommissionen des Parlaments sind zu den geplanten Verordnungen zu konsultieren. Die Ausübung des Referendumsrechts wurde erleichtert, indem die nötigen eingereichten Unterschriften nicht vor Ablauf der Referendumsfrist beglaubigt werden müssen. Im Falle einer Grenzschliessung muss der Bundesrat die Reisefreiheit von Personen, die eine besondere Beziehung zum Grenzgebiet haben, bestmöglich gewährleisten. Unternehmen, die von den Folgen der Pandemie besonders betroffen sind (insbesondere Unternehmen der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche sowie touristische Betriebe), können in Härtefällen mit Krediten oder auch mit A-Fonds-perdu-Beiträgen finanziell unterstützt werden, sofern sich die Kantone zur Hälfte an der Finanzierung beteiligen. Ein Härtefall liegt vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 Prozent des mehrjährigen Durchschnitts liegt. Der Bund unterstützt unter bestimmten Bedingungen auch die Klubs der professionellen Ligen des schweizerischen Fussball- und Eishockeyverbands mit zinslosen Darlehen. Die Strafbestimmungen wurden entschärft, indem eine Busse nur bei vorsätzlicher, nicht aber bei fahrlässiger Zuwiderhandlung gegen eine Bestimmung ausgesprochen werden darf.
Referendum Am 6. Oktober 2020 lancierte der Verein «Freunde der Verfassung» das Referendum gegen das Covid-Gesetz. Am 21. Januar 2021 reichte der Verein 97'878 Unterschriften ein, von denen 90'789 gültig waren. Der Bundesrat beschloss, dass die Volksabstimmung über das Gesetz am 13. Juni 2021 stattfindet. Die Argumente Pro und Contra im Abstimmungskampf entsprachen weitgehend denjenigen während der Parlamentsdebatten. Das Referendum hatte keinen Erfolg und das Gesetz wurde mit 60,2 Prozent Zustimmung angenommen. Wäre das Gesetz abgelehnt worden, so wäre es gemäss Abs. 2 der Bundesverfassung am 25. September 2021 ausser Kraft getreten, inklusive die Gesetzesänderung vom 18. Dezember 2020.
Von den acht grössten Parteien unterstützten SP, EVP, GPS, Die Mitte, FDP und GLP das Gesetz. Nein sagte die EDU; die SVP beschloss Stimmfreigabe, wobei es viele abweichende Positionierungen der Kantonalsektionen gab.
Gesetzesänderung vom 18. Dezember 2020
Botschaft des Bundesrates Der Bundesrat unterbreitete mit seiner Botschaft vom 18. November 2020 Vorschläge für einige Anpassungen des Covid-19-Gesetzes, um auf die zweite Welle der Pandemie reagieren zu können:
Die Gesamtsumme für die Unterstützung von Unternehmen in Härtefällen soll auf eine Milliarde Franken erhöht werden, wobei der Bund zwei Drittel und die Kantone ein Drittel der Kosten übernehmen sollen. Um Arbeitsplätze zu sichern und Covid-19-bedingte Entlassungen zu vermeiden, sollen die Leistungen der Arbeitslosenversicherung im Bereich der Kurzarbeitsentschädigung erweitert werden; insbesondere soll der Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung auf befristete Arbeitsverhältnisse ausgedehnt und die Karenzfrist aufgehoben werden. Voraussetzung für eine Unterstützung bleibt, dass der Jahresumsatz eines Unternehmens unter 60 Prozent des mehrjährigen Durchschnitts liegt. Im Sportbereich sollen neben den professionellen neu auch den semiprofessionellen Klubs Entschädigungen für die entgangenen Ticketeinnahmen in der Höhe von 175 Millionen Franken zur Verfügung gestellt werden, davon bis zu 115 Millionen Franken als A-Fonds-perdu-Beiträge, der Rest als zinslose Darlehen. Im Gegenzug sollen die Klubs strenge Auflagen erfüllen müssen, namentlich Kürzungen der Spitzenlöhne und einen Dividendenverzicht, die Weiterführung der Junioren- und Frauenförderung auf dem bisherigen Niveau sowie eine vollständige Transparenz über die Verwendung der Gelder. Geringfügige Übertretungen des Epidemiengesetzes wie zum Beispiel das Nichttragen einer Gesichtsmaske sollen aufgrund einer Änderung des Ordnungsbussengesetze im Ordnungsbussenverfahren statt im ordentlichen Strafverfahren geahndet werden können.
Beratungen des Parlaments Nationalrat und Ständerat behandelten die Vorlage in der Wintersession 2020. Zu intensiven Debatten, die erneut bis zu einer Einigungskonferenz führten, gaben insbesondere die Härtefallregelung und die Massnahmen im Sportbereich Anlass. Das Parlament folgte den Anträgen des Bundesrates, nahm aber unter anderem folgende wesentliche Änderungen und Ergänzungen vor:
Die Finanzhilfen für Unternehmen wurden gegenüber dem Antrag des Bundesrates um 750 Millionen auf insgesamt 1,75 Milliarden Franken erhöht. Der Bund kann darüber hinaus besonders betroffenen Kantonen Zusatzbeiträge an kantonale Härtefallmassnahmen in der Höhe von höchstens 750 Millionen leisten, ohne dass sich die Kantone an diesen Zusatzbeiträgen finanziell beteiligen. Anspruch auf Unterstützung haben Unternehmen, die im Durchschnitt der Jahre 2018 und 2019 einen Umsatz von mindestens 50'000 Franken erzielt haben (der Bundesrat hatte die Schwelle in seiner Verordnung auf 100'000 Franken angesetzt). Unterstützte Unternehmen dürfen für das entsprechende Geschäftsjahr keine Dividenden und Tantiemen ausschütten sowie keine Rückerstattung von Kapitaleinlagen vornehmen. Die vom Bundesrat vorgeschlagenen Bedingungen für die Auszahlung von A-Fonds-perdu-Beiträgen an Sportklubs wurden mit der Bestimmung ergänzt, dass ein Klub das durchschnittliche Einkommen seiner Angestellten um mindestens 20 Prozent gegenüber dem Einkommen in der Saison 2018/2019 oder auf Gesuch hin gegenüber dem Einkommen am Stichtag des 13. März 2020 senken muss. Das Einkommen darf in den nächsten fünf Jahren höchstens im Umfang der Erhöhung des Landesindexes der Konsumentenpreise steigen. Der Bundesrat kann in besonderen Fällen Ausnahmen vorsehen. Die Entschädigung für Kurzarbeit, die gemäss Arbeitslosengesetz 80 Prozent beträgt, wird für Personen mit geringem Einkommen (bis 3470 Franken) vorübergehend auf 100 Prozent erhöht.