Funktionale Leistungsbeschreibung (kurz FLB) ist ein Begriff aus dem Recht der Vergabe öffentlicher Aufträge und beschreibt den Gegenstand der Ausschreibung. Der Auftraggeber muss den Auftragsgegenstand bei der Vorbereitung des Vergabeverfahrens „so eindeutig und erschöpfend wie möglich beschreiben, sodass die Beschreibung für alle bietenden Unternehmen im gleichen Sinne verständlich ist und die Angebote miteinander verglichen werden können“ ( GWB, VgV).
Für die Vergabe von Bauaufträgen gilt außerdem die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen Teil A (VOB/A). Gemäß § 7c VOB/A kann der Auftraggeber ausnahmsweise nur die Anforderungen an die Funktion der Leistung beschreiben und die konkrete Ausgestaltung der Leistung dem Auftragnehmer überlassen (Leistungsbeschreibung mit Leistungsprogramm), insbesondere im Brückenbau.Funktionale Leistungsbeschreibung Deutsches Ausschreibungsblatt, Glossar, abgerufen am 2. Januar 2022. Zusammen mit der Bauausführung wird in diesem Fall auch der Entwurf für die Leistung dem Wettbewerb unterstellt, um die technisch, wirtschaftlich und gestalterisch beste sowie funktionsgerechteste Lösung der Bauaufgabe zu ermitteln.
§ 7c VOB/A mini|326x326px|Vorschriften zur Leistungsbeschreibung in der VOB/A § 7c VOB/A beinhaltet Merkmale, die der Zweckmäßigkeit der FLB Grenzen setzt, jedoch gibt die Verordnung keine Parameter vor mit denen die Zweckmäßigkeit abgeschätzt oder bestimmt werden kann. Von Zweckmäßigkeit kann jedoch dann die Rede sein, wenn der Auftragnehmer „unternehmerisches Wissen und unternehmerische Erfahrung“ in Bezug auf eines ganz bestimmten Bauvorhabens besitzt (z. B. Krankenhausbau, Flughafenbau). Durch die Erfahrung kann der Planungsprozess erheblich verkürzt werden, als wenn der Auftraggeber die Planung übernimmt. Weiterhin ist die Zweckmäßigkeit dann gegeben, wenn mehrere technische Lösungen möglich sind und diese nicht neutral beschrieben werden können. Außerdem kann der Auftragnehmer die einzelnen Planungs- und Arbeitsschritte genau nachvollziehen, mit seinen Zielen und mit der individuellen Baulösung vergleichen bzw. bestimmen inwiefern sein Bausystem anwendbar ist. Diese Umstände können jedoch dazu führen, die FLB für Bauten des Massenbedarfs auszuschreiben. Die Frage, ob die Anwendung der Funktionalen Leistungsbeschreibung zweckmäßig ist, hängt letztendlich von einigen Faktoren ab. Sie kann als hilfreiches Instrument angesehen werden, um sich auf Bieterseite im Wettbewerb von seinen Mitbewerbern abzuheben und das eigene Unternehmen am Markt der Anbieter zu festigen. Für die Auftraggeber ist zu prüfen, ob bei den Bietern bereits sinnvolle, technisch einwandfreie Systeme vorhanden sind und inwiefern die Angebote wirtschaftlich erscheinen.
Vergleich mit der Fachlosvergabe Die Fachlosvergabe ist in der VOB/A §5 Abs. 2 geregelt und bestimmt die Vergabe von Bauleistungen getrennt nach Art oder Fachgebiet. Dieses Merkmal soll bewirken, dass “in erster Linie den Belangen der mittelständischen Bauwirtschaft” entgegengekommen wird. Ziel ist nicht den Mittelstand zu bevorzugen, sondern vielmehr an der Vergabe teilhaben zu lassen.
Das Ziel der FLB ist es unter anderem verschiedene Baulösungen zu finden und dem wirtschaftlichsten Angebot den Zuschlag zu erteilen.GWB §97 Abs. 5 Folglich ergibt sich, dass es sich hierbei um eine Vergabe der Bauleistung an einen Generalunternehmer handelt. Dabei steht nicht nur der reine Preiswettbewerb im Vordergrund, sondern weitere Faktoren, wie die gestalterischen Anforderungen sowie Innovation, können auch eine maßgebliche Rolle spielen.
Die Grundlagen beider Vergaben unterscheiden sich im Hinblick auf einige Aspekte. Die Fachlosvergabe zielt auf die Mittelstandsklausel ab, die unter Berücksichtigung kleinerer und mittelgroßer Unternehmen einen weitreichenden Wettbewerb fördern soll. Im Kontrast dazu beschränkt die Funktionale Leistungsbeschreibung den Wettbewerb. Das ist dadurch gegeben, dass der Auftragnehmer sich auch mit dem Erbringen planerischer Leistungen auseinanderzusetzen hat. Dieser Umstand bringt zur Folge, dass „überwiegend großbauindustrielle Unternehmen als Bieter in Frage kommen, denn nur sie unterhalten Planungsbüros, die die notwendigen Architektur- und Ingenieurleistungen“ ausführen können. Im Umkehrschluss wird der Wettbewerb dadurch eingeschränkt, weil kleinere Unternehmen ohne „Einschaltung eines Architekten oder Ingenieurs in der Regel kein Angebot machen können“.
Probleme bei der Umsetzung Das größte Risiko bei einer funktionalen Leistungsbeschreibung liegt beim Auftragnehmer, da diese bereits in der Planung sämtliche Leistungsbilder wiedergeben und einkalkulieren müssen. Bereits kleine Fehler in der Planung können sich immens auf die Wirtschaftlichkeit eines Projektes auswirken.
Je früher eine FLB im Projekt erfolgt, desto unvollständiger ist sie zu diesem Zeitpunkt. Da dies in den meisten Projekten schon in der Genehmigungs- bzw. in der Entwurfsplanung erfolgt, können dadurch Auslegungs- und Verständnisunterschiede zwischen dem Auftraggeber und dem Auftragnehmer auftreten. Um dies zu vermeiden, ist es empfehlenswert, „dass Auftraggeber und Auftragnehmer in mehreren Schritten das Bau-Soll gemeinsam konkretisieren und gegebenenfalls auch optimieren“, so dass alle Unstimmigkeiten präzisiert werden können. Bei öffentlichen Bauanträgen ist der Bieter durch das BVerG 2018 zu solchen Konkretisierungen verpflichtet.
Bei einer FLB hat der Bieter darauf zu achten, dass alle Leistungsbilder und technischen Beschreibungen so detailliert und neutral beschrieben sind, „dass alle für die Erstellung des Angebotes maßgebenden Bedingungen und Umstände erkennbar sind“ und des Weiteren eine Vergleichbarkeit der Angebote „im Hinblick auf die Auftraggeber vorgegebenen Leistungs- und Funktionsanforderungen“ sichergestellt ist.§ 104 Abs. 2 BVergG 2018
Eine Vergleichbarkeit der Angebote erweist sich als größtes Problem in der Praxis, da es sich als relativ schwierig gestaltet, dies objektiv abzuwägen und zu bewerten, da sehr verschiedene Lösungsansätze von den Bietern vorliegen. Eine eindeutige Bewertung der Angebote über den Preis, wie beispielsweise bei der „herkömmlichen“ Leistungsbeschreibung ist nicht so einfach möglich, da die Auftraggeber selbst nicht immer genau und einheitlich die angebotenen Lösungen beschreiben können und kennen. So ist es dem Auftraggeber nicht ohne weiteres möglich eine Zuschlagsentscheidung nach Qualitätskriterien zu fällen, da er dies nicht anstandslos bewerten kann. Bei der FLB gelten also andere Kriterien als nur der Preis, „um ein Angebot mit dem für den Auftraggeber besten Preis-/Leistungsverhältnis zu ermitteln“.
Da Auftraggeber am Anfang eine Projekts oft noch keine genaue Vorstellung davon haben, welche Lösungsansätze am Markt angeboten werden können, benutzen sie häufig die FLB dafür unterschiedliche Lösungsansätze für spezielle Probleme, die er in der FLB nicht näher spezifizieren kann, für sich zu finden. Dies bedeutet, dass der oft bewusst unvollständige funktional beschriebene Leistungsumfang in einer frühen Projektphase, z. B. auf Basis des Entwurfs, vergaberechtskonform ist. Das ist gerade dann als sinnvoll zu erachten, „wenn der Auftraggeber bei einem Bauprojekt darauf bedacht ist, eine technische und wirtschaftliche optimale Lösung zu erhalten, jedoch selbst diese Lösung noch nicht kennt aber genau weiß und beschreiben kann, wofür er diese gesuchte Lösung benötigt“. „Dies führt allerdings zu erhöhten Risikozuschlägen der Bieter bei der Angebotslegung infolge der lediglich funktional beschriebenen Leistungen, bzw. für die anzubietenden Alternativen, Lösungs- und Optimierungsvorschläge“ (siehe , Seite 11) gerade bei öffentlichen Bauaufträgen. „Ebenso stellen die Transparenz der Auswahl- und der Zuschlagskriterien sowie die Bewertung der Alternativen Besonderheiten im Vergabeverfahren dar, von denen ein gewisses – teilweise auch abschreckendes - Gefahrenpotential ausgeht“.
Das Ziel einer FLB die Gesamtprojektdauer zu verkürzen und eine „Verbesserung der Kosten-, Termin- und Qualitätssicherheit“ zu erreichen wird also dadurch eingeschränkt, dass es durchaus schwieriger sein kann, eine FLB zu erstellen und die Angebote anschließend ordnungsgemäß zu bewerten als bei der „herkömmliche“ Leistungsbeschreibung. Die Bewerber haben zwar einen größeren Spielraum und mehr Flexibilität für die Angebotserstellung, das kann aber wiederum dazu führen, dass sich die Risiken bei Nichteinhaltung der Ziele deutlich erhöhen, wodurch bei den Bietern höhere Preise aufgerufen werden. Dies führt wiederum dazu, dass die Projekte mittlerweile unwirtschaftlicher werden als bei der „herkömmlichen“ Leistungsbeschreibung oder sich zumindest nicht wirtschaftlich positiver auswirken und sich auch in der Gesamtprojektdauer nicht deutlich erkennbar verkürzen.
Projektablauf Vorbereitung der Vergabeunterlagen In der Vorbereitungsphase definiert der Auftraggeber zunächst den Beschaffungsbedarf und die daraus resultierenden Kostenschätzungen sowie die Festlegung der Art der damit verbundenen Verfahren. Marktforschung zur Planung und Umsetzung des Vergabeverfahrens kann hier sinnvoll und notwendig sein. Im Rahmen der Vorbereitung und anschließenden Ausführung des Auftrages ist es erforderlich, die Ausschreibungsunterlagen sorgfältig vorzubereiten, da die in dieser Phase erzeugten Fehler, im Folgeprozess meist nicht oder nur mit viel Zeitaufwand berichtigt werden können. Bei alledem müssen die Vergabeunterlagen sämtliche Angaben umfassen, die obligatorisch sind, um den Auftragnehmer eine Entscheidung zur Teilnahme am Vergabeverfahren zu realisieren. Sie bestehen in der Regel aus dem Anschreiben, insbesondere der Aufforderung zur Abgabe von Teilnahmeanträgen oder Angeboten, dem Begleitschreiben für die Abgabe der angeforderten Unterlagen und der Beschreibung der Einzelheiten der Durchführung des Verfahrens, die zu den Bewerbungsbedingungen zählt. Auch die Angaben der Eignungs- und Zuschlagskriterien sind ein Teil der Unterlagen, sofern diese nicht in der Auftragsbekanntmachung genannt sind. Daneben muss die Leistungsbeschreibung und die Vertragsbedingungen in den Vertragsunterlagen vorhanden sein. Das Anschreiben und die Bewerbungsbedingungen beinhalten lediglich die Erklärungen zum Ablauf des Vergabeverfahrens, die Vertragsunterlagen indessen alle Informationen zum Auftragsgegenstand und den Auftragsbedingungen. Die Leistungsbeschreibung stellt den wichtigsten Bestandteil der Vergabeunterlagen dar. Die Leistungsbeschreibung muss den Vertragsgegenstand so klar und deutlich wie möglich beschreiben, damit alle Unternehmen und Bieter die Beschreibung in gleicher Weise verstehen können, um die Angebote letztendlich vergleichsweise zu prüfen.
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