Rundfunkrecht (Deutschland)

Das Rundfunkrecht ist ein Rechtsgebiet des Medienrechtes, das sich mit den rechtlichen Rahmenbedingungen der Rundfunkveranstaltung befasst. Verfassungsrechtliche Grundlage ist das Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG). Einfachgesetzliche Regelungen finden sich unter anderem im Medienstaatsvertrag, den Landesrundfunkgesetzen und den Landesmediengesetzen der Bundesländer.

Gesetzgebungskompetenz Die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk liegt in Deutschland nach Abs. 1 GG bei den Ländern, wie das Bundesverfassungsgericht (VerfG) in seinem grundlegenden 1. Rundfunk-Urteil feststellte (Ausnahme: Auslandsrundfunk, Deutsche-Welle-Gesetz). vom 23. Mai 1996, Entwurf eines Gesetzes über den deutschen Auslandsrundfunk, S. 20 Die Zuständigkeit des Bundes für die Telekommunikation aus Abs. 1 Nr. 7 GG betrifft lediglich die Übertragungstechnik ab Studioausgang.

Duale Rundfunkordnung

In Deutschland unterscheiden sich die Bedingungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und des privaten Rundfunks grundlegend. Gemeinsam bilden sie das duale Rundfunksystem. Verfassungsrechtliche Basis dafür sind vor allem die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts, die die Rundfunkfreiheit konkretisieren.

Die Rundfunkfreiheit erlegt dem Gesetzgeber die Schaffung einer positiven Ordnung für den Rundfunk auf. Der Gesetzgeber muss per Gesetz alle wesentlichen Fragen der Rundfunkordnung regeln. Als wesentlich sieht das BVerfG beispielsweise die Anforderungen an die Meinungsvielfalt, an das Programm selbst, die Regelung des Marktzugangs für Rundfunkveranstalter und die Aufsicht an. Das BVerfG betont hierbei vor allem die objektiv-rechtliche Grundrechtsdimension der Rundfunkfreiheit: Als „dienende Freiheit“ wird die Rundfunkfreiheit nicht primär im Interesse der Rundfunkveranstalter, sondern im Interesse freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung gewährleistet, wie das 6. Rundfunk-Urteil feststellt.

Im dualen Rundfunksystem haben die öffentlich-rechtlichen Anstalten für die Sicherstellung der Grundversorgung zu sorgen, heißt es in ständiger Rechtsprechung seit dem 4. Rundfunk-Urteil. Damit erfüllen sie den sogenannten „Klassischen Auftrag des Rundfunks“, der neben seiner Rolle für die gesellschaftliche Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information auch seine kulturelle Verantwortung umfasst. In der Fachliteratur ist die rechtsdogmatische Konkretisierung der Grundversorgung umstritten. Ihre Reichweite wird einerseits eher weitVgl. z. B. Michael Libertus: Grundversorgungsauftrag und Funktionsgarantie. München 1991, S. 43ff. m.w.Nachw. und andererseits eher engVgl. z. B. Christoph Degenhart: Der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der digitalen Welt. Heidelberg 2001, S. 68ff. m.w.Nachw. interpretiert. Bestand und Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks werden durch eine aus der Rundfunkfreiheit abgeleitete „Bestands- und Entwicklungsgarantie“ gesichert, wie es im 6. Rundfunk-Urteil heißt. Im 7. Rundfunk-Urteil (Hessen 3) wurde festgestellt, dass diese Garantie zugleich eine „Finanzierungsgarantie“ ist. Organisation, Finanzierung und Binnenverfassung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten müssen den verfassungsrechtlichen Erfordernissen von Staats-, Partei- und Wirtschaftsferne genügen.Dazu Albrecht Hesse: Rundfunkrecht. 3. Aufl., München 2003, S. 117ff. m.w.Nachw.

Von den privaten Rundfunkveranstaltern wird vom BVerfG nur ein abgesenkter Grundstandard verlangt, der sich in der dualen Rundfunkordnung dadurch rechtfertigt, dass die Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten sichergestellt ist. Allerdings haben nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch die Privaten in gewissem Umfang für Vielfalt Sorge zu tragen.Dazu Hubertus Gersdorf: Grundzüge des Rundfunkrechts. München 2003, S. 161ff. m.w.Nachw.

Verfassungsrechtlicher Rundfunkbegriff Die Bestimmung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs hat weit reichende Folgen für das gesamte Rundfunkrecht, vor allem die Rechte und Pflichten der Rundfunkveranstalter. Die einfachgesetzliche Definition des Rundfunks im Rundfunkstaatsvertrag ist davon zu unterscheiden: Das Grundgesetz gibt Vorgaben für die Auslegung des Rundfunkstaatsvertrages und nicht umgekehrt. In der Verfassung wird der Rundfunkbegriff nicht definiert. Das Bundesverfassungsgericht betont seit dem 5. Rundfunk-Urteil (Baden-Württemberg) seine Entwicklungsoffenheit und Dynamik. Der in Art. 5 I 2 GG verwendete Begriff Rundfunk lässt sich nicht in einer ein für allemal gültigen Definition erfassen hieß es bereits im 4. Rundfunkurteil (Niedersachsen). In der Fachliteratur sind Reichweite und Grenzen des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs angesichts der Internetentwicklung und der zunehmenden Medienkonvergenz umstritten. Enge Auffassungen differenzieren z. B. danach, ob Internetdienste die seit dem 8. Rundfunkurteil (Gebührenurteil) vom BVerfG postulierte besondere Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft des Rundfunks aufweisen. Diese Medienwirkungen seien evtl. bei Streaming Media festzustellen, bei anderen Internetdiensten aber regelmäßig nicht.Vgl. Wolfgang Lent: Rundfunk-, Medien-, Teledienste. Frankfurt a. M. 2001, S. 29ff., 159ff. m.w.Nachw. Teilweise wird auch nach der Interaktions- und Auswahlmöglichkeit des Nutzers bei InternetdienstenVgl. Christoph Degenhart: Der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der digitalen Welt. Heidelberg 2001, S. 55ff. m.w.Nachw. oder nach dem Grad der Meinungsrelevanz eines DienstesVgl. Hubertus Gersdorf: Grundzüge des Rundfunkrechts. München 2003, S. 36ff. m.w.Nachw. unterschieden. Weite Interpretationen des Rundfunkbegriffs unterstellen dagegen die meisten meinungsrelevanten, an die Allgemeinheit gerichteten Internetdienste (auch Internet-Zeitungen) der Rundfunkfreiheit und argumentieren mit deren elektronischen Übertragungsweg. Differenzierungen zwischen unterschiedlichen Diensten erfolgen nach diesem Verständnis erst auf der Ausgestaltungsebene der Rundfunkfreiheit im Rundfunkstaatsvertrag.Vgl. Wolfgang Schulz, in: Werner Hahn, Thomas Vesting: Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht. 2. Aufl., München 2008, § 2 RStV Rn. 20 m.w.Nachw.

Streitig ist in der Fachliteratur die Abgrenzung zum verfassungsrechtlichen Pressebegriff im Presserecht (Stichwort: elektronische Presse).Dazu Arthur Waldenberger: Presserecht im Internet und „elektronische Presse“. In: Gerald Spindler, Fabian Schuster: Recht der elektronischen Medien. Kommentar. München 2008, S. 421ff. m.w.Nachw.

Die bereits 1961 im 1. Rundfunk-Urteil (Deutschland-Fernsehen-GmbH) vorgenommene Abgrenzung zur Telekommunikation (damals noch Fernmeldewesen) hat dagegen nach wie vor Bestand: Der sendetechnische Bereich des Rundfunks wird vom Telekommunikationsrecht des Bundes mitumfasst.

Regelungen für alle Rundfunkveranstalter Die §§ 1 bis 10 des Rundfunkstaatsvertrages enthalten allgemeine Vorschriften, die für die Rundfunkveranstaltung der öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunksender gelten.

Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunk Die Rundfunkdefinition des Rundfunkstaatsvertrages ist nicht mit dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff identisch.Vgl. Rdnr.18. Im Sinne des RStV ist Rundfunk ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst; er ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen (vgl. § 2 Absatz 1 Satz 1 RStV). Pay-TV gehört zum Rundfunk (vgl. § 2 Absatz 1 Satz 2 RStV). Kein Rundfunk sind z. B. Angebote, die weniger als 500 potenziellen Nutzern zum zeitgleichen Empfang angeboten werden, Angebote, die ausschließlich persönlichen oder familiären Zwecken dienen und Angebote, die nicht journalistisch-redaktionell gestaltet sind (vgl. § 2 Absatz 3 RStV). Die Landesmedienanstalten können feststellen, dass Telemedien dem Rundfunk zuzuordnen sind (vgl. §§ 1 Absatz 1, 20 Absatz 2 RStV).Siehe dazu den Beschluss der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten vom 27. Juni 2007: .

Programmgrundsätze Für alle bundesweit verbreiteten Rundfunkprogramme gelten die allgemeinen Programmgrundsätze aus § 3 RStV, insbesondere die Achtung der Menschenwürde. § 10 RStV regelt die Einhaltung der journalistischen Sorgfaltspflicht.

Unzulässige Sendungen Das Grundgesetz gewährleistet die Medienfreiheiten (Film, Presse, Rundfunk) unter dem Vorbehalt einer Beschränkung durch allgemeine Gesetze (Art. 5 Abs. 2 GG). Die Programmgrundsätze in den Rundfunkgesetzen greifen das auf und geben den Rundfunkveranstaltern vor, bei der Programmgestaltung die Vorschriften der allgemeinen Gesetze einzuhalten (z. B. § § 41 Abs. 1 S. 4 RStV). Nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (frühere Regelung im RStV), der neben dem Kinder- und Jugendschutz ganz allgemein den Schutz vor solchen Angeboten in elektronischen Informations- und Kommunikationsmedien bezweckt, die die Menschenwürde oder sonstige durch das Strafgesetzbuch geschützte Rechtsgüter verletzen (§ 1 JMStV), sind ausdrücklich nicht nur Sendungen, die gegen die Menschenwürde verstoßen, kriegsverherrlichend oder jugendgefährdend sind, sondern Sendungen, die gegen bestimmte Strafnormen verstoßen, unabhängig von der Strafbarkeit im Einzelfall generell unzulässig. Ein Sanktionenkatalog mit einer Strafvorschrift (§ 23 JMStV) und zahlreichen Bußgeldtatbeständen, die mit bis zu 500.000,00 Euro Geldbuße im Höchstmaß bedroht sind (§ 24 JMStV), verleihen den Verboten Nachdruck. Sendungen, die geeignet sind die Entwicklung Jugendlicher zu beeinträchtigen, dürfen nur unter Vorkehrungen verbreitet werden, die den Konsum durch Kinder oder Jugendliche der jeweils betroffenen Altersstufe üblicherweise ausschließen. Soweit vom Anbieter keine technischen Vorkehrungen getroffen werden, dürfen Angebote in der Regel nur zu bestimmten Sendezeiten ausgestrahlt werden, z. B. zwischen 22.00, bzw. 23.00 und 6.00 Uhr (vgl. zu den Einzelheiten §§ 5, 8 ff. JMStV).

Rundfunkwerbung Werbung im Sinne des Rundfunkrechts ist jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die im Rundfunk entweder gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung gesendet wird mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen gegen Entgelt zu fördern (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV). Wird für eine Erwähnung oder Darstellung ein Entgelt gezahlt, gilt dies also bereits als Werbung (insbesondere bei Schleichwerbung). Grundsätzlich muss zwischen den Sendungen als Block geworben werden. Für die Dauer der Werbung gelten bei öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunksendern unterschiedliche Obergrenzen (zu den Einzelheiten vgl. §§ 15, 16 und 44, 45 RStV).

Werbung darf nicht irreführen und den Interessen der Verbraucher, ihrer Gesundheit und Sicherheit nicht schaden (§ 7 Abs. 1 RStV). Politische, weltanschauliche oder religiöse Werbung ist unzulässig (§ 7 Abs. 9 RStV).

Grundsätzlich müssen Werbung und redaktionelles Programm eindeutig voneinander getrennt werden um eine inhaltliche Beeinflussung des redaktionellen Programms durch Werbung auszuschließen (Trennungsgebot, vgl. § 7 Abs. 3, 4 RStV). Dadurch werden die Unabhängigkeit der Programmgestaltung, fairer Wettbewerb und die Interessen der Zuschauer gesichert. Aus demselben Grund müssen Dauerwerbesendungen gekennzeichnet werden (§ 7 Abs. 5 RStV).