Epidemische Lage von nationaler Tragweite

Epidemische Lage von nationaler Tragweite ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der mit Wirkung zum 28. März 2020 in das deutsche Infektionsschutzgesetz (IfSG) eingeführt wurde.Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020, Der Begriff lehnt sich an die „gesundheitliche Notlage internationaler Tragweite“ in Art. 12 der Internationalen Gesundheitsvorschriften an, die am 30. Januar 2020 von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) während der COVID-19-Pandemie ausgerufen worden war.

Die Sicherstellung der öffentlichen Gesundheit und die Bekämpfung einer auf den Menschen übertragbaren Krankheit soll in einer besonderen Lage zum einen Ausnahmen von der Gewaltenteilung rechtfertigen, indem die Exekutive befristet zum Erlass besonderer Rechtsverordnungen ermächtigt wird. Zum anderen lassen diese Rechtsverordnungen besondere Grundrechtseinschränkungen zu. Rechtstechnisch ist der zeitliche Geltungsbereich der Verordnungsermächtigungen zugunsten des Bundesgesundheitsministeriums und der Landesregierungen durch einen entsprechenden Beschluss des Deutschen Bundestages bedingt ( Abs. 2, IfSG).vgl. Zulässigkeit eines aufschiebend bedingten Anwendungsvorbehalts im Gesetz. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung vom 2. März 2017. Der Bundestagsbeschluss ist konstitutiv für die besonderen Befugnisse des Bundesgesundheitsminister und die Grundrechtseingriffe der Länder durch besondere Schutzmaßnahmen.Thomas Mayen: Der verordnete Ausnahmezustand: Zur Verfassungsmäßigkeit der Befugnisse des Bundesministeriums für Gesundheit nach § 5 IfSG. Anwaltsblatt 2020, S. 398–403.vgl. auch § 14 des Gesetzes zur Regelung besonderer Handlungsbefugnisse im Rahmen einer epidemischen Lage von nationaler oder landesweiter Tragweite und zur Festlegung der Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (Infektionsschutz- und Befugnisgesetz - IfSBG-NRW) vom 14. April 2020 mit Stand vom 25. März 2022 (am 31. Dezember 2022 außer Kraft getreten).

Verfassungsrechtliche Bedeutung Staatsorganisationsrecht in Ausnahmesituationen Weimarer Reichsverfassung Die Weimarer Verfassung vom 11. August 1919 sah in Art. 48 ein Notverordnungsrecht zugunsten des Reichspräsidenten vor. Wenn im Deutschen Reich die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet war, durfte er zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorübergehend die Freiheit der Person, die Unverletzlichkeit der Wohnung, das Brief- sowie das Post-, Telegraphen- und Fernsprechgeheimnis, die Meinungsfreiheit, die Versammlungs- und die Vereinigungsfreiheit sowie das Eigentumsgrundrecht ganz oder zum Teil außer Kraft setzen. Nach dem Verfassungsverständnis von Carl Schmitt durften bei Störungen der öffentlichen Sicherheit die Grundrechte und verfassungsmäßigen Garantien als „Hindernis der staatlichen Selbstverteidigung“ und „Hemmnis politischen Handelns“ „suspendiert“ werden.Carl Schmitt: Verfassungslehre. 1928Carl Schmitt: Die staatsrechtliche Bedeutung der Notverordnung, insbesondere ihre Rechtsgültigkeit. 1931. Souverän sei, „wer über den Ausnahmezustand entscheidet, d. h. sowohl darüber, ob der extreme Notfall vorliegt, als auch darüber, was geschehen soll, um ihn zu beseitigen.“Carl Schmitt: Politische Theologie, 4 Kapitel: Zur Lehre von der Souveränität, 1922, S. 9 f.

Grundgesetz Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland regelt seit 1949 die Funktion des Staatswesens und ging dabei vom friedlichen Normalfall aus. Um die parlamentarische Demokratie auch im Krisenfall aufrechterhalten zu können, kamen im Jahr 1968 die Notstandsgesetze hinzu. Mit dem Siebzehnten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 wurde das Grundgesetz mit verfassungsändernder Mehrheit gem. Abs. 2 GG in Bundestag und Bundesrat um besondere Bestimmungen erweitert, die je nach Ursache und Schweregrad einer Gefährdung darauf abgestimmte Maßnahmen zum Schutz der staatlichen Ordnung vorsehen. In bewusster Abgrenzung zum Notverordnungsrecht der Weimarer Verfassung, das noch vor der Machtergreifung mit 254 sog. „Diktaturverordnungen“ zwischen dem 10. Oktober 1919 und dem 31. Dezember 1932 zu einer Entmachtung des Reichstags geführt hatte,vgl. René Bahns: Verfassungshütung. Carl Schmitts Verständnis des Art. 48 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung. arbeitskreis kritischer juristinnen und juristen ajk, Humboldt-Universität zu Berlin, 2004. gelten mit der Wesensgehaltsgarantie und der Bindung von Gesetzgebung, vollziehender Gewalt und Rechtsprechung an die Grundrechte ( Abs. 2, Abs. 3 GG) diese auch im Ausnahmezustand unbedingt und stehen nicht unter Vorbehalt. Denn eine Verfassung, „die in Notzeiten nicht gehalten werden kann, verfehlt ihren Sinn.“Otto Schily: Das Notstandsrecht des Grundgesetzes und die Herausforderungen der Zeit. EuGRZ 2005, S. 290–294.

Verfassungsrechtliche Ausnahmesituationen Zur Abwehr einer inneren Bedrohung für die freiheitlich-demokratische Grundordnung durch organisierte und militärisch bewaffnete Aufständische sehen Abs. 4 und Abs. 2 GG ausnahmsweise den innerstaatlichen Einsatz von Polizeikräften nach Weisung durch die Bundesregierung sowie den Einsatz der Bundeswehr im Inland vor. In diesem Fall darf beispielsweise auch das Grundrecht der Freizügigkeit eingeschränkt werden ( Abs. 2 GG).

Die Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Fall einer Naturkatastrophe (Sturm, Hochwasser) oder eines Unglücksfalls (Flugzeugabsturz, Reaktorunfall) regelt GG. Vorübergehend nimmt die Verfassung hier mit einem Weisungsrecht der Bundesregierung gegenüber den Landesregierungen „zugunsten wirksamer Katastrophenbekämpfung ein Stück weit Abstand von dem für die Verfassung sonst so zentralen Föderalismus.“Pierre Thielbörger, Benedikt Behlert: COVID-19 und das Grundgesetz: Zur (Un)tauglichkeit des verfassungsrechtlichen „Immunsystems“ 19. März 2020.

Wird das Bundesgebiet von außen mit Waffengewalt angegriffen (Verteidigungsfall), werden Kompetenzen, Kontrollbefugnisse und Verfahren im Gewaltenteilungssystem verschoben. Die Bundes- und die Landesregierungen erhalten die primäre Befugnis zur Gefahrenabwehr (, GG), damit der Staat funktionsfähig bleibt. Als „Notparlament“ soll der Gemeinsame Ausschuss gem. GG sicherstellen, dass selbst der Extremfall staatlicher Existenzgefährdung nicht allein Sache der Exekutive ist, sondern der Gesetzgeber, wenngleich in begrenztem Umfang, beteiligt bleibt.Verteidigungsfall bundestag.de, abgerufen am 7. Dezember 2021. Die Konzentration staatsorganisationsrechtlicher Befugnisse auf die Exekutive im Verteidigungsfall setzt einen Bundestagsbeschluss voraus, der mit Zweidrittelmehrheit und mit Zustimmung des Bundesrates gefasst werden muss ( GG).

„Epidemischer Ausnahmezustand“ Das Grundgesetz (GG) enthält keine Regelungen für eine seuchenrechtliche Bedrohungslage, bei der sich – wie durch das Virus SARS-CoV-2 – eine übertragbare Krankheit grenzüberschreitend ausbreitet. Für die Aufrechterhaltung der Gesundheitsversorgung und die vom Robert Koch-Institut (RKI) gem. Abs. 2 IfSG empfohlenen Infektionsschutzmaßnahmenvgl. COVID-19 (Coronavirus SARS-CoV-2) RKI, 7. Dezember 2021. reichten die einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen im IfSG (, IfSG) nicht aus.vgl. Ferdinand Wollenschläger: Die COVID-19-Pandemie als Stunde der Exekutive und die parlamentarische Demokratie des Grundgesetzes, in: A. Koch, M. Kubiciel, W. Wurmnest, F. Wollenschläger (Hrsg.): Festschrift 50 Jahre Juristische Fakultät der Universität Augsburg, Tübingen 2021 (Mohr Siebeck), i.E., II.2.vgl. Zum Rückgriff auf die Generalklausel in § 28 Infektionsschutzgesetz nach Beendigung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Sachstand vom 23. Juli 2021. Übergeordnete Normen mit Standards für die Aussetzung bzw. die Einschränkbarkeit von Grundrechten in Notstandszeiten gibt es im Grundgesetz nicht.Ferdinand Wollenschläger: Die COVID-19-Pandemie als Stunde der Exekutive und die parlamentarische Demokratie des Grundgesetzes, in: A. Koch, M. Kubiciel, W. Wurmnest, F. Wollenschläger (Hrsg.): Festschrift 50 Jahre Juristische Fakultät der Universität Augsburg, 2021, S. 645, 652 ff. Vielmehr dürfen die Grundrechte zu keiner Zeit in ihrem Wesensgehalt angetastet werden ( Abs. 2 GG). Auch in Ausnahmesituationen sind die staatlichen Stellen an die Grundrechte gebunden (Abs. 3 GG).Annette Guckelberger: Ausgangsbeschränkungen und Kontaktverbote anlässlich der Corona-Pandemie. NVwZ-Extra 2020, S. 1–15.

Die Feststellung einer „epidemischen Lage“ durch den Deutschen Bundestag sollte für die Pandemie-Governance den fehlenden rechtlichen Rahmen kreieren, um Dispense von verfassungsrechtlichen Bindungen zu ermöglichen.Thorsten Kingreen: Epidemie ohne epidemische Lage. 22. Oktober 2021.

Begriffsentwicklung Die epidemische Lage von nationaler Tragweite ist in den infektionsschutzrechtlichen Begriffsbestimmungen des Nr. 1–17 IfSG nicht legaldefiniert.

In einem Gesetzentwurf zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes vom März 2020 bemühte sich das Bundesministerium für Gesundheit deshalb, die Voraussetzungen, unter denen eine epidemische Lage von nationaler Bedeutung in Deutschland vorliegen sollte, zu klären:Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite Formulierungshilfe für die Koalitionsfraktionen. Bundesministerium für Gesundheit, 23. März 2020.

In der Begründung zu diesem Gesetzentwurf wurde darauf hingewiesen, dass die Feststellung des Eintretens einer internationalen Notlage durch den Generaldirektor der WHO gemäß Art. 12 der Internationalen Gesundheitsvorschriften vom 23. Mai 2005 (IGV) ihrerseits an bestimmte Kriterien geknüpft sei und restriktiv gehandhabt werde. Die Feststellung löse innerstaatlich in der Bundesrepublik Deutschland jedoch keinen Automatismus von Rechtsfolgen aus. Vielmehr bedürfe es stets der gesonderten Feststellung durch die Bundesregierung. Von einer „dynamischen Ausbreitung einer bedrohlichen Krankheit“ sei auszugehen, wenn mehrere Bundesländer von einer Verbreitung betroffen seien, wie etwa bei der EHEC-Epidemie 2011. Die Bundesregierung müsse die Entwicklung der Lage ständig beobachten und überprüfen. Sobald sich die festgestellte Lage dergestalt fortentwickle, dass die Voraussetzungen für ihre Feststellung nicht mehr gegeben seien, habe die Bundesregierung die Lage unverzüglich für beendet zu erklären, um die „unmittelbare Rückkehr in den Normalzustand“ zu gewährleisten.

Die vorgeschlagene Definition wurde jedoch nicht in das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 aufgenommen. Der Deutsche Bundestag stellte dennoch im Anschluss an die Verabschiedung des Gesetzes am 27. März 2020 zum ersten Mal eine epidemische Lage von nationaler Tragweite unter der stillschweigenden Bedingung fest, dass das Gesetz in Kraft tritt.Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gesundheit (14. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD – Drucksache 19/18111 – Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite BT-Drs. 19/18156 vom 25. März 2020, S. 5.Deutscher Bundestag: Sitzungsverlauf 25. März 2020 (154. Sitzung) 15.50 Uhr, TOP 6. Abgerufen am 25. April 2020.

Für die Frage, wie der Begriff auszulegen sei, wurden die Gesetzesmaterialien herangezogen.Vorliegen einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite im Sinne des § 5 Absatz 1 Infektionsschutzgesetz. Begriffsverständnis und Feststellung durch den Deutschen Bundestag. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung vom 8. Juni 2020, S. 9 f. Daraus lasse sich ableiten, dass eine „epidemische Lage von nationaler Tragweite“ im Sinne des § 5 Abs. 1 IfSG nach Auffassung des Gesetzgebers dann vorliege, wenn: