Transparenz in der Politik (Schweiz)

Transparenz in der Politik bedeutet, dass die Öffentlichkeit Anspruch hat auf die Informationen, wie staatliche Entscheidungsprozesse ablaufen, wer welche Entscheide trifft, welche Akteure mitwirken und welche Argumente dabei vorgebracht werden. Von Interesse kann auch sein, wie politische Aktivitäten finanziert werden.

In der schweizerischen direkten Demokratie entscheidet das Volk regelmässig in Volksabstimmungen über wichtige Sachthemen. Bei der Diskussion um Transparenz geht es hier darum, wie die Stimmberechtigten durch die Behörden über die Abstimmungsvorlagen informiert werden, sowie ob und wie die Finanzierung von Abstimmungskampagnen offengelegt werden soll.

Parlamente beraten und beschliessen grundsätzlich öffentlich; das gilt auch für die Bundesversammlung. Die Transparenz ist aber eingeschränkt bei der Vorbereitung von Parlamentsbeschlüssen durch die Parlamentskommissionen. Transparenz ist auch ein Thema im Zusammenhang mit den Fragen, wieweit die einzelnen Parlamentsmitglieder als Volksvertreter ihre Verbindungen zu Interessengruppen offenlegen müssen und wie der Lobbyismus im Parlament transparent gemacht werden kann.

Transparenz der Exekutive bedeutet, dass Bundesrat und Bundesverwaltung berechtigt und verpflichtet sind zu aktiver Information der Öffentlichkeit, aber auch dass jedermann Informationen über das Handeln von Bundesrat und Verwaltung verlangen und erhalten kann, sofern keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen.

Offenlegung der Finanzierung der Parteien und von Abstimmungs- und Wahlkampagnen

Bund In der Schweiz finden jährlich an zwei bis vier Terminen eidgenössische Volksabstimmungen statt. Nationale Wahlen finden alle vier Jahre statt in Form der Gesamterneuerungswahl für den Nationalrat. Die Wahlen in die zweite Kammer, den Ständerat, werden zwar durch das jeweilige kantonale Recht geregelt, finden aber heute mit einer Ausnahme (Kanton Appenzell-Innerrhoden) gleichzeitig mit den Nationalratswahlen statt. Die Abstimmungs- und Wahlkampagnen werden teils durch die politischen Parteien, zum grösseren Teil aber durch ad hoc gebildete Abstimmungskomitees, Verbände und Private geführt.

Eine im Auftrag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements erstellte Studie kommt zum Ergebnis, dass die Aufwendungen für Abstimmungs- und Wahlpropaganda durch ausgeprägte Ungleichheiten zwischen den Parteien im Wahlkampf und zwischen den befürwortenden und gegnerischen Lagern bei Volksabstimmungen gekennzeichnet sind. Bei zwei von drei Abstimmungen kann das eine Lager mehr als viermal so viel Geld einsetzen als das andere. Klar im Vorteil ist das bürgerliche Lager. Die Studie zeigt aber auch auf, dass der Einfluss des Geldes nicht überschätzt werden sollte. Auch sehr teure Kampagnen bleiben gelegentlich erfolglos.

Das Bundesrecht kannte bis ins Jahr 2021 weder Regelungen zur Offenlegung der finanziellen Mittel, Einnahmen und Ausgaben von Parteien oder anderen politischen Akteuren, noch eine direkte staatliche Parteienfinanzierung.

In den letzten Jahrzehnten sind zahlreiche Vorstösse im Parlament für eine Offenlegung der Finanzierung von Abstimmungs- und Wahlkampagnen gescheitert.

Am 10. Oktober 2017 wurde die Eidgenössische Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)» eingereicht. Im Trägerverein der Initiative finden sich neben weiteren Organisationen vier im Parlament vertretene Parteien: die Sozialdemokratische Partei, die Grüne Partei, die Bürgerlich-Demokratische Partei und die Evangelische Volkspartei. Die Initiative verlangte folgende Ergänzung der Bundesverfassung: Die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien sollen gegenüber der Bundeskanzlei jährlich die Bilanz und die Erfolgsrechnung sowie den Betrag und die Herkunft sämtlicher Geld- und Sachzuwendungen im Wert von mehr als 10’000 Franken pro Jahr und Person offenlegen müssen. Personen, die im Hinblick auf eine Wahl in die Bundesversammlung (Nationalrat und Ständerat) oder auf eine eidgenössische Abstimmung mehr als 100’000 Franken aufwenden, haben vor der Wahl bzw. der Abstimmung gegenüber der Bundeskanzlei das Gesamtbudget, die Höhe der Eigenmittel sowie den Betrag und die Herkunft sämtlicher Geld- und Sachzuwendungen im Wert von mehr als 10’000 Franken pro Person offenzulegen. Die Bundeskanzlei soll die Informationen über die Finanzierung der politischen Parteien jährlich und jene über die Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskampagnen rechtzeitig vor der Wahl oder der Abstimmung veröffentlichen. Nach der Wahl bzw. Abstimmung veröffentlicht die Bundeskanzlei die Schlussabrechnung. Die Annahme anonymer Geld- und Sachzuwendungen wird untersagt. Weiter sollen auf Gesetzesstufe Sanktionen bei Missachtung der Offenlegungspflichten festgelegt werden.

Der Bundesrat hat mit Botschaft vom 29. August 2018 der Bundesversammlung beantragt, Volk und Ständen die Ablehnung der Initiative zu empfehlen. Er bezweifelt, dass die finanziellen Mittel einen wesentlichen Einfluss auf die Ergebnisse von Abstimmungen und Wahlen haben. Eine wirksame Kontrolle der Politikfinanzierung wäre mit unverhältnismässigem Aufwand verbunden. Es bestehe das Risiko, dass sich die Regelungen umgehen liessen.

Auf Vorschlag der Staatspolitischen Kommission des Ständerates hat die Bundesversammlung am 18. Juni 2021 einen indirekten Gegenentwurf angenommen, welcher die Anliegen der Volksinitiative weitgehend aufnimmt, aber die Offenlegungsregeln anders als die Volksinitiative nicht in die Bundesverfassung, sondern in ein Bundesgesetz aufnimmt (Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte).

Das Gesetz orientiert sich am Wortlaut der Volksinitiative. Die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien müssen jährlich ihre Einnahmen sowie die erhaltenen monetären und nichtmonetären Zuwendungen offenlegen, sofern deren Wert 15'000 Franken pro Person und Jahr übersteigt (die Volksinitiative hatte einen tieferen Betrag von 10'000 Franken vorgesehen).

Bei Volksabstimmungen und Nationalratswahlen müssen die kampagnenführenden Akteure die Finanzierung ihrer Kampagnen vor der Abstimmung oder der Wahl offenlegen, wenn sie für diese Kampagnen mehr als 50'000 Franken budgetiert haben (die Volksinitiative hatte einen höheren Betrag von 100'000 Franken vorgesehen). Nach der Abstimmung oder der Wahl müssen sie die Schlussrechnung offenlegen. Die Schlussrechnung muss alle Einnahmen enthalten, einschliesslich jeder Zuwendung von mehr als 15'000 Franken pro Person und Kampagne, welche die Akteure in den letzten 12 Monaten vor der Abstimmung oder Wahl zur Finanzierung der Kampagne erhalten haben. Weil die Regelung der Ständeratswahlen in die Zuständigkeit der Kantone und nicht des Bundes fällt, muss das Budget für die Kampagne nicht offengelegt werden; wohl aber die Schlussrechnung für gewählte Mitglieder des Ständerates, da diese durch die Wahl Mitglied einer Bundesbehörde sind.

Verboten sind die Annahme von anonymen Zuwendungen sowie von Zuwendungen aus dem Ausland. Ausnahmen gelten für Zuwendungen von Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern sowie für Ständeratswahlen.

Bei einem Verstoss gegen diese Vorschriften droht den politischen Parteien und den kampagnenführenden Akteuren eine Busse bis zu 40'000 Franken.

Nachdem das Parlament diesen indirekten Gegenentwurf beschlossen hat, hat das Initiativkomitee die Volksinitiative zurückgezogen. Der Rückzug war insofern bedingt, als die Volksinitiative dennoch zur Volksabstimmung gelangt wäre, falls gegen den indirekten Gegenentwurf das fakultative Referendum ergriffen und dieser in der Volksabstimmung abgelehnt worden wäre ( BPR). Die Bundeskanzlei hat am 8. Oktober 2021 festgestellt, dass die Referendumsfrist unbenützt abgelaufen ist und damit der Rückzug definitiv wirksam geworden ist.

Der Bundesrat hat die Gesetzesrevision und die Verordnung, welche Einzelheiten der Umsetzung des Gesetzes regelt, auf den 23. Oktober 2022 in Kraft gesetzt. Die Offenlegungspflichten für die politischen Parteien galten erstmals für das Kalenderjahr 2023, jene für kampagnenführende Akteure für die Nationalrats- und Ständeratswahlen vom Herbst 2023. Die Finanzierung von Abstimmungskampagnen musste erstmals im Hinblick auf die eidgenössische Volksabstimmung vom 3. März 2024 offengelegt werden. Die offenlegungspflichtigen Daten müssen der Eidgenössischen Finanzkontrolle gemeldet werden, welche sie veröffentlicht.

Die erstmalige Publikation der Parteienfinanzierung erbrachte ein Total der gemeldeten Einnahmen der zwölf offenlegungspflichtigen Parteien für das Jahr 2023 von 29 Millionen Franken. An der Spitze steht die SP mit Zuwendungen von 9,03 Millionen Franken. Die SVP hat Einnahmen von 5,94 Millionen Franken, die FDP.Liberalen von 4,25 Millionen Franken und die Mitte von 3,08 Millionen Franken offengelegt. Auch die Einnahmen der Grünen (2,59 Millionen Franken) und der Grünliberalen (1,38 Millionen Franken) überschreiten die Millionengrenze. Diese Zahlen sind allerdings zu relativieren. Eine Verzerrung ergibt sich insbesondere dadurch, dass die SP Mitgliederbeiträge auf nationaler Ebene erhebt (2023: 2 Millionen Franken), während die Mitgliederbeiträge der bürgerlichen Parteien ganz oder zum grösseren Teil an die kantonalen oder kommunalen Sektionen fliessen (gemeldete Mitgliederbeiträge: SVP 157'000 Franken, FDP 97'000 Franken, Mitte 0 Franken). Diese Zuwendungen auf Kantons- und Gemeindeebene sind nicht offenlegungspflichtig, wenn eine nationale Partei besteht.

Kantone Seit 2011 haben sechs Kantone (Schwyz, Freiburg, Tessin, Waadt, Neuenburg und Genf) gesetzliche Grundlagen zur Offenlegung der Finanzierung der politischen Parteien und der Abstimmungs- und Wahlkampagnen geschaffen (Stand September 2024). Mit der entsprechenden Zielsetzung hat am 9. Februar 2020 der Kanton Schaffhausen eine Änderung seiner Kantonsverfassung in einer Volksabstimmung angenommen; am 13. Februar 2022 hat sich das Volk des Kantons Jura für eine entsprechende Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung ausgesprochen. In der Volksabstimmung vom 22. September 2024 wurde im Kanton Zug eine Volksinitiative für eine Verfassungsänderung mit detaillierten Vorgaben zwar abgelehnt, ein Gegenvorschlag des Kantonsparlaments aber angenommen, welche den Grundsatz der Offenlegung der Finanzierung des politischen Lebens festhält. Die Umsetzung dieser drei Volksentscheide auf Gesetzesstufe steht noch bevor.

Parlament

Öffentlichkeit der Ratssitzungen Die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen ist ein unverzichtbares Element für das Funktionieren einer Demokratie und gilt somit auch für die beiden Kammern (Nationalrat und Ständerat) der Bundesversammlung ( BV). Demokratische Legitimation staatlichen Handelns entsteht, indem die Wähler das Handeln der von ihnen gewählten Ratsmitglieder nachverfolgen und gegebenenfalls bei den nächsten Wahlen sanktionieren können.

Die Öffentlichkeit wird hergestellt durch den Zugang zu den Zuschauertribünen und durch die Publikation der Ratsdebatten im «Amtlichen Bulletin» ( ParlG). Die akkreditierten Medien haben Zugang zu den Pressetribünen und den Vorräumen der Ratssäle ( Abs. 2 ParlG, ParlVV). Die Ratsdebatten werden unter www.parlament.ch live übertragen ( Abs. 2 ParlG, ParlVV); ebenda finden sich alle wesentlichen Unterlagen des Parlamentsbetriebs und zahlreiche Informationen über das Parlament.

Ausnahmsweise kann zum Schutze wichtiger Sicherheitsinteressen oder aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes eine geheime Beratung beantragt werden, wobei die Beratung über den Antrag selbst geheim ist ( BV, Abs. 2 und 3 ParlG). Beispiele sind die Beratungen über Begnadigungsgesuche zum Tode verurteilter Landesverräter im Zweiten Weltkrieg. Die letzte geheime Beratung fand statt im Nationalrat am 19. Juni 1990 über den (abgelehnten) Antrag auf geheime Beratung des Kredites für den Bau eines Bunkers für den Bundesrat im Kriegsfall.