Als Notrecht (, , ) werden in der Schweiz staatliche Massnahmen bezeichnet, die nicht im Rahmen der normalen demokratischen Kompetenzordnung getroffen werden.
Staatliches Handeln ist im demokratischen Rechtsstaat in der Regel nur auf der Grundlage eines Gesetzes zulässig. Zuständig für die Gesetzgebung ist das demokratisch gewählte, repräsentativ zusammengesetzte Parlament (die Bundesversammlung), unter Vorbehalt des Referendumsrechts des Volkes. Diese demokratischen Verfahren brauchen Zeit. Nun gibt es aber Situationen, in welchen unverzüglich dringliche Massnahmen getroffen werden müssen, um schwerwiegende Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit abzuwenden. Das Notrecht dient dazu, in solchen Situationen die Handlungsfähigkeit des Staates zu wahren.
Der Begriff «Notrecht» kommt im geschriebenen schweizerischen Recht allerdings nicht vor. Das führt zu einer «Mehrdeutigkeit» bzw. «Unschärfe des Notrechtsbegriffs». Unbestritten sachgemäss ist die Verwendung des Begriffes für das extrakonstitutionelle – also ungeschriebene – Notrecht im engeren Sinne, wie es letztmals im Zweiten Weltkrieg zur Anwendung gelangt ist (Vollmachtenregime). Im allgemeinen Sprachgebrauch wird der Begriff aber vor allem auch für das konstitutionelle Notrecht verwendet, d. h. für das Notverordnungsrecht der Regierung, das zwar eine Verfassungsgrundlage, aber keine Gesetzesgrundlage hat. Diese Begriffsverwendung wird von der Staatsrechtslehre teilweise kritisiert, weil dadurch der grundlegende Unterschied verwischt wird zwischen dem extrakonstitutionellen Notrecht, mit welchem das Parlament der Regierung umfassende Vollmachten erteilt, und dem Notverordnungsrecht der Regierung, welches nur unter restriktiven Voraussetzungen für kurze Zeiträume Geltung haben darf.
Konstitutionelles Notverordnungsrecht des Bundesrates und der Bundesversammlung Das Notverordnungsrecht des Bundesrates «gelangt bei schweren Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zur Anwendung und ist damit ein Notinstrument, das die staatliche Handlungsfähigkeit sicherstellen soll, wenn die gegebenen Instrumente der Rechtsordnung nicht ausreichen. (…) Das Verfahren der ordentlichen und/oder dringlichen Gesetzgebung kann (…) nicht abgewartet werden».
Die Gesetzgebung bei Dringlichkeit wird manchmal auch als «Notrecht» bezeichnet, was aber unzutreffend ist. Dieses Dringlichkeitsrecht hat zwar auch eine vorübergehende Abweichung von der normalen demokratischen Kompetenzordnung zur Folge; es dient aber nicht nur zur Bewältigung von Notlagen und ist ordentliches Gesetzesrecht. Rechtliche Grundlagen Gemäss Abs. 3 der Bundesverfassung (BV) kann der Bundesrat «unmittelbar gestützt auf diesen Artikel, Verordnungen oder Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Solche Verordnungen sind zu befristen.» «Unmittelbar gestützt auf diesen Artikel» bedeutet, dass diese Verordnungen und Verfügungen anders als im Regelfall keine Grundlage in einem Gesetz haben müssen. Verordnungen sind generell-abstrakte rechtsetzende Bestimmungen (siehe die Definition in Abs. 4 Parlamentsgesetz); Verfügungen sind Anordnungen in einem konkreten Einzelfall.
Die erwähnten Verordnungen des Bundesrates werden als Notverordnungen bezeichnet. Sie oder entsprechende Verfügungen sind nur zulässig, wenn sie dem definierten Zweck dienen. Gemäss Praxis und Doktrin müssen kumulativ folgende Voraussetzungen erfüllt sein:
Ein fundamentales Rechtsgut ist betroffen. Es gilt, eine schwere und unmittelbare Gefahr für dieses Rechtsgut abzuwenden. Es ist zeitliche Dringlichkeit gegeben. Es stehen für die Gefahrenabwendung keine geeigneten gesetzlichen Grundlagen zur Verfügung und es ist nicht möglich, rechtzeitig eine gesetzliche Grundlage zu schaffen. Der Begriff des fundamentalen Rechtsgutes ist restriktiv zu verstehen. Es geht um Rechtsgüter, die für Private (Leib, Leben, Gesundheit) und den Staat (innerer/äusserer Frieden, äussere Unabhängigkeit) von existentieller Bedeutung sind. Diese Rechtsgüter können z. B. betroffen sein durch schwere Unruhen, militärische oder terroristische Bedrohungen, Naturkatastrophen, Epidemien, u. ä.
In der Rechtslehre umstritten ist, ob auch wirtschafts- und sozialpolitische Massnahmen, wie sie der Bundesrat in der neueren Praxis (siehe unten) getroffen hat, als Gegenstand von Notverordnungen zulässig sind. Dagegen spricht, dass damit der primär sicherheitsrechtliche Begriff der «Störung der öffentlichen Ordnung» sehr weit ausgelegt wird; bei der Entstehung der Verfassungsbestimmung war davon nicht die Rede. Dafür spricht, dass die engere Auslegung den Staat hindern kann, bestimmten ausserordentlichen Lagen gerecht zu werden. Das Beispiel der Corona-Krise (siehe unten) zeigt, dass eine ausserordentliche Lage auch zu einem wirtschaftlichen Desaster führen kann, welches nur durch Notverordnungsrecht abgewendet oder zumindest gelindert werden kann.
Art. 185 Abs. 3 BV begründet kein extrakonstitutionelles Recht (siehe dazu unten) und gibt damit dem Bundesrat keine umfassende Vollmacht, von der Bundesverfassung abzuweichen. Es handelt sich um verfassungsmässiges Notrecht; seine Anwendung muss im Rahmen der Bundesverfassung erfolgen. Insbesondere sind die «Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns» () einzuhalten, d. h., das Notrecht muss «im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.» erlaubt «Einschränkungen von Grundrechten» im Falle von «ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr» auch ohne Grundlage im Gesetz, sondern eben z. B. auf der Grundlage einer Notverordnung. Art. 36 Abs. 4 legt aber fest: «Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar». Ein Eingriff in die verfassungsmässigen Zuständigkeiten der Kantone erscheint als zulässig, sofern davon auszugehen ist, dass eine Notlage nicht im Rahmen der Zuständigkeiten der Kantone behoben werden kann.
Uneinigkeit besteht in der Rechtslehre darüber, ob Notrecht des Bundesrates im Widerspruch zu bestehendem Gesetzesrecht stehen darf (contra legem) oder ob es nur in Ergänzung zu diesem Recht (praeter legem) erlassen werden darf. Für die letztere Auffassung spricht insbesondere, dass der Bundesrat selbst in seinen erläuternden Ausführungen zum Entwurf der Bundesverfassung im Jahre 1996 festgehalten hatte: Die Anordnungen «dürfen nicht im Widerspruch zu Erlassen der Bundesversammlung stehen». In der neueren Praxis (siehe dazu unten) hat sich der Bundesrat aber nicht an diese Beschränkung gehalten. Die neuere Lehre billigt teilweise diese Kursänderung. Es liege in der Natur des Notrechts, dass sein Zweck in bestimmten Situationen nur mit sachlich notwendigen Massnahmen erreicht werden kann, die im Widerspruch zu geltendem Recht stehen. Von anderer Seite wird vorgebracht, dass der Verfassungstext keine Hinweise dafür bereithalte, dass die Normenhierarchie durch Notverordnungen durchbrochen werden könne.
Der Bundesrat darf eine Notverordnung nur dann erlassen, wenn eine Beschlussfassung durch das Parlament nicht abgewartet werden kann. «Notrecht ist nie eine Alternative, wenn es möglich ist, das Parlament zu befragen» (Votum von Bundesrätin Widmer-Schlumpf am 19. Juni 2013 im Ständerat).
Die Bundesversammlung kann gegebenenfalls Notverordnungen des Bundesrates korrigieren oder ergänzen. Gemäss Abs. 1 Bst. c BV ist auch sie zuständig, Verordnungen oder einfache Bundesbeschlüsse (letztere entsprechen den Verfügungen des Bundesrates) «zur Wahrung der inneren Sicherheit» zu erlassen, «wenn ausserordentliche Umstände es erfordern.» Diese Zweckbestimmung für Notrecht ist also allgemeiner gehalten als diejenige für das Notrecht des Bundesrates. Da die Bundesversammlung dem Bundesrat übergeordnet ist, haben ihre Massnahmen Vorrang vor solchen des Bundesrates.
Der Zweck der von der Bundesverfassung vorgeschriebenen Befristung von Notverordnungen des Bundesrates liegt darin, dass Notrecht nur so lange gelten darf, als die dafür notwendigen Voraussetzungen gegeben sind. Soll es für eine längere Zeitdauer gelten, so ist es so rasch wie möglich in ordentliches Gesetzesrecht überzuführen, das durch die Bundesversammlung beschlossen wird und dem fakultativen (im Falle eines dringlichen Bundesgesetzes nachträglichen) Referendum untersteht. Der Erreichung dieses Ziels soll das aufgrund einer parlamentarischen Initiative ausgearbeitete Bundesgesetz vom 17. Dezember 2010 mit dem programmatischen Titel «Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit des Staates in ausserordentlichen Lagen» dienen. Danach tritt die Verordnung des Bundesrates ausser Kraft, wenn er nicht innert sechs Monaten nach ihrem Inkrafttreten der Bundesversammlung den Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung oder den Entwurf einer Notverordnung der Bundesversammlung, welche die Notverordnung des Bundesrates ersetzt, unterbreitet ( Abs. 2 RVOG). Die maximal zulässige Geltungsdauer einer Notverordnung der Bundesversammlung ist auf drei Jahre befristet ( Abs. 3 RVOG). Mit der Gesetzesänderung wurde auch eine Informationspflicht des Bundesrates eingeführt, falls er eine Notverfügung erlässt. Er muss in diesem Fall die Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte innert 24 Stunden informieren ( Abs. 2 RVOG).
Praxis Beispiele von Notrecht seit dem Inkrafttreten der geltenden BV (1. Januar 2000):
Die Massnahmen gegen die Gruppierung «Al Qaïda» und ähnliche terroristische Organisationen liefern ein Beispiel für die Problematik einer zeitgerechten Überführung einer Notverordnung in ordentliches Gesetzesrecht sowie das bisher einzige Beispiel einer Notverordnung der Bundesversammlung. Mangels gesetzlicher Grundlage verbot der Bundesrat mit Notverordnung vom 7. November 2001 die Gruppierung «Al Qaïda». Diese Verordnung war auf zwei Jahre befristet und wurde dreimal verlängert, was von der Rechtslehre als «verfassungsrechtlich nicht haltbar» verurteilt wurde. Infolge der neuen Befristungsregeln des Bundesgesetzes über die «Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit des Staates in ausserordentlichen Lagen» wurde die Verordnung des Bundesrates durch eine Verordnung der Bundesversammlung vom 23. Dezember 2011 ersetzt. Diese auf drei Jahre befristete Verordnung wurde durch das dringliche Bundesgesetz vom 12. Dezember 2014 abgelöst, welches nach Ablauf seiner vierjährigen Geltungsfrist verlängert werden musste, weil eine dauerhafte gesetzliche Grundlage nach wie vor nicht hergestellt werden konnte.Der Ablauf wird dargestellt in der Botschaft des Bundesrates zur Verlängerung des Bundesgesetzes über das Verbot der Gruppierungen «Al-Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen vom 22. November 2017 Die Beschlüsse des Bundesrates in den Jahren 2007 und 2008, während eines laufenden Ermittlungsverfahrens gegen Personen, die der Mitwirkung an Plänen für die Konstruktion von Atomwaffen verdächtigt wurden, alle beschlagnahmten Akten zu vernichten, sind Beispiele für rechtlich umstrittene Notverfügungen des Bundesrates (Fall Tinner). Dieser Fall trug massgeblich dazu bei, dass mit der Gesetzesänderung vom 17. Dezember 2010 eine Informationspflicht des Bundesrates gegenüber dem zuständigen Organ des Parlamentes eingeführt wurde (siehe oben).