Der Verwaltungsakt, abgekürzt VA, stellt im deutschen Verwaltungsrecht eine bestimmte Handlungsform der öffentlichen Verwaltung dar. Ein Verwaltungsakt wird oft gleichbedeutend mit Bescheid bezeichnet, was jedoch unpräzise ist. Bescheide enthalten immer einen Verwaltungsakt, ein Verwaltungsakt muss aber nicht zwingend per Bescheid ergehen.
Bei einem Verwaltungsakt handelt es sich nach der Legaldefinition des Satz 1 BVwVfG um eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Außenwirkung. Durch ihn werden abstrakt-generelle Gesetze im Einzelfall vollzogen (Individualisierungs- und Umsetzungsfunktion). Der Verwaltungsakt findet in zahlreichen Rechtsmaterien Anwendung. Um Verwaltungsakte handelt es sich beispielsweise bei einer Baugenehmigung, einem polizeilichen Platzverweis oder einem Steuerbescheid.
Gesetzlich geregelt ist der Verwaltungsakt in – des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) sowie in den weitgehend wortgleichen Verwaltungsverfahrensgesetzen der Bundesländer. Für Angelegenheiten der Finanzbehörden ist er in – der Abgabenordnung (AO) und für den Bereich des Sozialrechts in – Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) speziell geregelt.
Der Verwaltungsakt ist auch in anderen Rechtsordnungen bekannt, so etwa in Frankreich, Österreich und in der Schweiz, wo nur der Begriff „Verfügung“ verwendet wird.
Entstehungsgeschichte Die Entwicklung des Verwaltungsakts begann im deutschen Recht im 19. Jahrhundert. Damals bestanden dogmatische Grundstrukturen des allgemeinen Verwaltungsrechts lediglich in Teilbereichen. Struktur und Prozedere des Verwaltungsakts wurde erstmals in verwaltungsrechtlichen Lehrbüchern konzipiert. Deren Autoren orientierten sich am französischen Acte administratif unilatéral. Zu den geschichtlichen Vorläufern des Verwaltungsakts zählen ferner das Reskript und das Privileg aus dem römischen Recht.Heinz Mohnhaupt: Vom Privileg zum Verwaltungsakt. Beobachtungen zur dogmengeschichtlichen Entwicklung in Deutschland seit der Mitte des 18. Jahrhunderts, in: Historische Vergleichung im Bereich von Staat und Recht. Gesammelte Aufsätze (= Ius Commune. Sonderheft 134), Klostermann, Frankfurt am Main 2000.
Maßgeblich vorangetrieben wurde die dogmatische Entwicklung des Verwaltungsakts durch den Hochschullehrer Otto Mayer.Reimund Schmidt-De Caluwe: Der Verwaltungsakt in der Lehre Otto Mayers: staatstheoretische Grundlagen, dogmatische Ausgestaltung und deren verfassungsbedingte Vergänglichkeit. Tübingen: Mohr Siebeck, 1999. (Abstract) Dieser definierte in seinem Lehrbuch von 1895 die grundlegenden Merkmale des Verwaltungsakts, die dessen Begriff noch heute prägen: Hiernach handelte es sich um eine hoheitliche Maßnahme zur verbindlichen Regelung eines Einzelfalls.Florian von Alemann, Fabian Scheffczyk: § 35, Rn. 17–18. In: Johann Bader, Michael Ronellenfitsch (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, 38. Edition 2018. Nach Max Weber ist der Verwaltungsakt ein Instrument bürokratisch-monokratischer Herrschaft.Max Weber: Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen 1921.
Mit der Konstruktion des Verwaltungsakts sollte insbesondere die Rechtssicherheit im Verwaltungsrecht gestärkt werden. Die Einführung dieses vielseitigen Handlungsinstrumentariums bezweckte, das vielförmige Behördenhandeln systematisch zu erfassen und ihm einen einheitlichen, bindenden Rechtsrahmen zu geben. Auch sollte den Behörden die Möglichkeit eingeräumt werden, verbindliche Entscheidungen zu treffen, auf deren Bestand der Rechtsverkehr vertrauen konnte.Matthias Ruffert: § 21, Rn. 1. In: Abgerufen über De Gruyter Online.
Gesetzlich definiert wurde der Verwaltungsakt im deutschen Recht erstmals nach dem Zweiten Weltkrieg in der britischen Besatzungszone durch § 25 Abs. 1 der Verordnung Nummer 165. An dieser Formulierung orientierten sich spätere deutsche Bundes- und Landesgesetze.Florian von Alemann, Fabian Scheffczyk: § 35, Rn. 19. In: Johann Bader, Michael Ronellenfitsch (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, 38. Edition 2018.
Wesen und Funktionen des Verwaltungsakts Dem Verwaltungsakt misst die Rechtswissenschaft drei wesentliche Funktionen bei: Die verbindliche Regelung eines Sachverhalts, das Bereitstellen eines vollstreckbaren Titels und die Eröffnung bestimmter Rechtsschutzformen.Helge Sodan, Jan Ziekow: Grundkurs Öffentliches Recht, 6. Auflage 2014, § 74 Rn. 1, ISBN 978-3-406-66169-3.
Regelungsfunktion Durch Verwaltungsakt werden Gesetze auf Einzelfälle angewandt und Rechtsfolgen begründet. Der Erlass des Verwaltungsakts schließt das Verwaltungsverfahren gemäß VwVfG formell ab. Der Regelungsinhalt eines wirksamen Verwaltungsakts bindet seinen Adressaten, sogenannte Bindungswirkung. Andere Hoheitsträger müssen einen Verwaltungsakt anerkennen und seinen Regelungsinhalt bei ihrer Entscheidungsfindung ohne Überprüfung seiner Rechtmäßigkeit beachten, sogenannte Tatbestandswirkung. Hierdurch wirkt der Verwaltungsakt stabilisierend und erzeugt Rechtssicherheit. Bestimmte Verwaltungsakte besitzen zudem Feststellungswirkung. Hierdurch werden neben ihrem Regelungsinhalt auch ihre Entscheidungsgründe und Feststellungen bindend. Diese Wirkung besteht lediglich in gesetzlich vorgeschriebenen Fällen, etwa im Asylrecht in Bezug auf Abschiebungsverbote und -hindernisse.Adolf Rebler: Zur Tatbestandswirkung und Feststellungswirkung von (rechtswidrigen) Verwaltungsakten. In: Deutsches Verwaltungsblatt 2017, S. 1279
Ein Verwaltungsakt kann innerhalb bestimmter Fristen mit Rechtsbehelfen angegriffen werden. Verstreichen diese Fristen, sind Rechtsbehelfe erfolglos oder wird auf sie verzichtet, erwächst ein Verwaltungsakt in formelle Bestandskraft. Dies hat zur Folge, dass er von der Behörde lediglich unter den besonderen Voraussetzungen der , und VwVfG wieder zurückgenommen werden kann. Dies gilt auch für einen rechtswidrigen Verwaltungsakt. Hierdurch unterscheidet sich der Verwaltungsakt maßgeblich von der Rechtsnorm: Verstößt eine Rechtsnorm gegen höherrangiges Recht, ist sie nach dem vorherrschenden Nichtigkeitsdogma unwirksam, sodass sie keine Rechtsfolgen entfaltet und daher nicht befolgt werden muss, gleich ob die Rechtsnorm gerichtlich angegriffen wird oder wurde.Anton Zimmermann: Die Folgen der Rechtswidrigkeit von Rechtsnormen. In: Juristische Arbeitsblätter 2018, S. 249. Im Gegensatz dazu ist ein rechtswidriger Verwaltungsakt grundsätzlich uneingeschränkt wirksam. Lediglich eine schwerwiegende Rechtsverletzung führt gemäß VwVfG zu seiner Nichtigkeit.
Titelfunktion Enthält ein Verwaltungsakt eine öffentlich-rechtliche Geldforderung oder ist er auf die Herausgabe einer Sache, die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet, kann er durch die Vollstreckungsbehörde im Wege der Verwaltungsvollstreckung eigenständig durchgesetzt werden. Der Verwaltungsakt stellt also einen Vollstreckungstitel dar. Dies bedeutet einen Unterschied zur Zwangsvollstreckung nach der Zivilprozessordnung: Ein privater Gläubiger muss bei Gericht erst einen Titel gegen den Schuldner erwirken, beispielsweise ein vollstreckbares Urteil ( ZPO), kann eine Forderung also in aller Regel (Ausnahme: Unterwerfungserklärung des Schuldners) erst nach Anrufung eines Gerichts vollstrecken.Stefan Muckel: Verwaltungsvollstreckung in der Klausur. In: Juristische Arbeitsblätter 2012, S. 272.
Rechtsschutz Gegen Verwaltungsakte bestehen andere Rechtsschutzmöglichkeiten als gegen andere Handlungsformen der Verwaltung (etwa gegen Rechtsnormen im Zuge der Normenkontrolle). Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), Finanzgerichtsordnung (FGO) und Sozialgerichtsgesetz (SGG) sehen spezifische Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Verwaltungsakte vor: Gemäß und VwGO kann ein Verwaltungsakt mit Anfechtungs-, Verpflichtungs- und Feststellungsklage vor dem Verwaltungsgericht angegriffen werden. Für die unterschiedlichen Klagearten gelten jeweils eigene Sachentscheidungsvoraussetzungen, etwa Fristbestimmungen ( VwGO) und die Pflicht zur Durchführung eines Vorverfahrens ( VwGO). Von der Qualifikation einer Maßnahme als Verwaltungsakt und dem Rechtsschutzziel hängt die statthafte Klageart ab.Matthias Ruffert: § 21, Rn. 12. In: Abgerufen über De Gruyter Online. Entsprechendes gilt im Anwendungsbereich der FGO und des SGG.
Früher war das Vorliegen eines Verwaltungsakts Voraussetzung dafür, dass der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht eröffnet war, da nur gegen Verwaltungsakte, nicht aber gegen anderes behördliches Handeln Rechtsbehelfe zur Verfügung standen. Durch Inkrafttreten der VwGO im Jahr 1960 wurde hingegen auch gegen anderes Verwaltungshandeln der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet.Matthias Ruffert: § 21, Rn. 3. In: Abgerufen über De Gruyter Online.
Merkmale des Verwaltungsakts Die Legaldefinition des Verwaltungsakts ergibt sich aus Satz 1 VwVfG, Satz 1 AO, Satz 1 SGB X und den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder: Hiernach handelt es sich um eine Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Einen Sonderfall stellen Anordnungen, Verfügungen und sonstige Maßnahmen dar, die von den Justizbehörden zur Regelung einzelner Angelegenheiten auf den Gebieten des bürgerlichen Rechts einschließlich des Handelsrechts, des Zivilprozesses, der freiwilligen Gerichtsbarkeit und der Strafrechtspflege getroffen werden. Hierzu zählen auch Realakte. Über die Rechtmäßigkeit solcher Justizverwaltungsakte entscheiden gemäß EGGVG auf Antrag die ordentlichen Gerichte. Das Verwaltungsverfahrensgesetz ist gemäß Abs. 3 Nummer 1 VwVfG nicht auf diese anwendbar.
Aus VwVfG leitet die Rechtswissenschaft sechs Voraussetzungen ab, die kumulativ erfüllt sein müssen, damit ein Handeln einen Verwaltungsakt darstellt.
Behörde Ein Verwaltungsakt zeichnet sich zunächst dadurch aus, dass er von einer Behörde erlassen wird. Satz 1 VwVfG liegt der äußerst weitreichende, funktionelle Behördenbegriff des Abs. 4 VwVfG zu Grunde. Parallelbestimmung im Sozialrecht: § 1 Abs. 2 SGB X.Paul Stelkens: § 35, Rn. 50. In: Eine Behörde ist hiernach jede Stelle, die Aufgaben der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung wahrnimmt, beispielsweise der Bürgermeister einer Gemeinde. Verfassungsorgane, etwa der Deutsche Bundestag und der Bundespräsident, stellen Behörden dar, soweit sie Verwaltungstätigkeiten wahrnehmen. Im Fall des Bundespräsidenten trifft dies beispielsweise zu, wenn er einen Beamten ernennt. Nimmt er demgegenüber eine verfassungsrechtliche Aufgabe wahr, etwa den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags, besitzt er keine Behördeneigenschaft. Auch Beliehene können Behörden sein. Hierbei handelt es sich um Private, denen durch Gesetz öffentliche Aufgaben anvertraut werden, etwa TÜV-Prüfer und Bezirksschornsteinfeger.BVerwG, Urteil vom 30. August 2006, 10 B 38/06.
Hoheitliche Maßnahme Das Tatbestandsmerkmal Maßnahme bezeichnet ein Handeln mit Erklärungsgehalt,Wolfgang Kahl: Der Verwaltungsakt - Bedeutung und Begriff. In: Jura 2001, S. 505 (507). etwa die Anordnung eines Polizisten. Hoheitlich ist eine Maßnahme, wenn sie auf dem Gebiet des öffentlichen Verwaltungsrechts getroffen wird und die Behörde dabei einseitig von ihren Befugnissen Gebrauch macht.Günter Henneke: § 35, Rn. 20. In: Abzugrenzen ist die hoheitliche Maßnahme damit von Regierungsakten, privatrechtlichem Handeln oder dem Eingehen eines öffentlich-rechtlichen Vertragsverhältnisses ( VwVfG).