mini|hochkant=1.6|Szene bei der Unterzeichnung der Verfassung der Vereinigten Staaten. Gemälde von Howard Chandler Christy, 1940 Der Verfassungskonvent der Vereinigten Staaten ( oder Philadelphia Convention) tagte vom 25. Mai bis 17. September 1787 im Pennsylvania State House in Philadelphia und entwarf die Verfassung der Vereinigten Staaten.
Die dreizehn ehemaligen Kolonien, die sich 1776 zu den Vereinigten Staaten zusammengeschlossen und für unabhängig erklärt hatten, bildeten zunächst einen losen Staatenbund. Dessen Regierungssystem mit dem Konföderationskongress als zentralem Organ erwies sich jedoch als wenig effektiv. Der Kongress beauftragte den Verfassungskonvent ursprünglich nur damit, die Konföderationsartikel zu reformieren, auf denen die Regierung der jungen USA bis dahin beruhte. Delegierten wie James Madison aus Virginia oder Alexander Hamilton aus New York war jedoch klar, dass eine völlig neue Verfassung erforderlich sein würde. Zum Vorsitzenden wählte die Versammlung George Washington aus Virginia, den ehemaligen kommandierenden General der Kontinentalarmee im Amerikanischen Unabhängigkeitskrieg (1775–1783), der eine starke Zentralregierung befürwortete.
Es wurden mehrere Verfassungsmodelle vorgeschlagen und diskutiert, darunter James Madisons Virginia-Plan und William Patersons New-Jersey-Plan. Weitgehend einig waren sich die Delegierten von Beginn an, dass die neue Bundesregierung nach den Grundsätzen der Gewaltenteilung aus Legislative, Exekutive und Judikative gestaltet werden sollte. Auch über deren Aufgaben war man sich weitgehend einig. Intensiv und gegensätzlich debattiert wurden dagegen folgende Fragen:
Zusammensetzung und Wahlverfahren des Senats als gesetzgebendes Oberhaus im Zweikammersystem des Kongresses; Festlegung der „proportionalen Repräsentation“ auf der Grundlage der Fläche oder der Bevölkerungszahl eines Bundesstaates, Einbeziehung der Sklaven in die Bevölkerungszahl; Ausübung der Exekutivgewalt durch ein Komitee aus drei Personen oder durch eine einzige oberste Führungskraft, den Präsidenten; Wahlverfahren, Amtszeit, Anzahl der Amtszeiten des Präsidenten; mögliche Gründe für ein Amtsenthebungsverfahren; Wahl der Richter durch die Legislative oder Exekutive; Regelung bezüglich geflüchteter Sklaven sowie die Zulässigkeit einer Abschaffung des Sklavenhandels.
Mitte Juli war im Connecticut-Kompromiss soweit Einigkeit erzielt worden, dass am 24. Juli 1787 ein Committee of Detail beauftragt wurde, einen ersten ausformulierten Verfassungsentwurf zu erstellen. Bis dieser vorlag, vertagte sich der Konvent. Ab dem 6. August wurden weitere Detailfragen debattiert, bis Anfang September ein Committee on Style die endgültige Fassung aufsetzen konnte, die auf Pergament festgehalten wurde. Sie wurde am 17. September 1787 vom Konvent verabschiedet und von 39 seiner 55 Delegierten unterschrieben. Bis Ende 1788 ratifizierten die meisten Staaten die neue Verfassung, die am 4. März 1789 in Kraft trat.
Vorgeschichte Schwäche des Konföderationskongresses mini|Die dreizehn Gründerstaaten (später hinzukommende Gebiete heller gefärbt) 1787 lebten ca. 4 Millionen Menschen auf dem Gebiet der 13 unabhängigen Staaten. Grundlage der gemeinsamen Regierung waren die vom Zweiten Kontinentalkongress aufgestellten Articles of Confederation and Perpetual Union, die 1776 vorgeschlagen, 1778 im Kontinentalkongress verabschiedet, jedoch erst 1781 von allen Staaten ratifiziert worden waren. Es wurde schnell deutlich, dass der Konföderationskongress unfähig war, die zwischen einzelnen Staaten aufkommenden Konflikte zu schlichten. Gemäß Artikel 13 der Konföderationsartikel konnten diese nur einstimmig verändert werden, was jedem einzelnen Staat ein Vetorecht zugestand. Da der Konföderationskongress selbst keine Steuern erheben durfte und keine Möglichkeit besaß, Zahlungsansprüche gegenüber den Staaten einzufordern, war sein politischer Handlungsspielraum schmal.
Aufkommende Konflikte zwischen Einzelstaaten Nachdem im Revolutionskrieg (1775–1783) die Unabhängigkeit gesichert worden war, entwickelten sich die Interessen der einzelnen Staaten in unterschiedliche Richtungen, Streitigkeiten kamen auf: Maryland und Virginia stritten um ihre Grenze am Potomac River. Als Rhode Island Steuern auf den Durchgangsverkehr über die Boston Post Road erhob, schlug James Madison vor, dass die Regierungen der Einzelstaaten Bevollmächtigte für den Binnenhandel ernennen sollten, welche ein einheitliches Handelswesen prüfen sollten. Ein weiterer Anlass zu Reformforderungen war Shays’ Rebellion in Massachusetts, ein von 1786 bis 1787 andauernder, gewaltsam ausgetragener Konflikt um Steuerschulden. In diesem Zusammenhang kam die Forderung nach einer Bundesarmee auf, die den Frieden aufrechterhalten sollte und die Union auch nach außen verteidigen könnte.
Scheitern der Außen- und Handelspolitik Als bedeutendstes Motiv für die notwendigen Reformen der Föderation wird das Fiasko der Außenpolitik während der Krisenzeit vor der Verfassung angesehen, das nach Globe (2020) „bei den amerikanischen Eliten ein Gefühl von verletzter Ehre erwachsen ließ“. Die Declaration of Independence hatte als Ziele der amerikanischen Revolution eine unabhängige republikanische Ordnung in den Einzelstaaten verkündet sowie gleichermaßen friedliche Handelsbeziehungen mit der Außenwelt gemäß den Grundsätzen des Völkerrechts. Ziele und Befugnisse der Zentralregierung waren in den Konföderationsartikeln auch schon entsprechend ausgeführt. Es zeigte sich aber, dass die Institutionen der Konföderation weder über hinreichende politische Autorität im Inneren noch über militärische Stärke nach außen hin verfügten. Darüber hinaus erlaubte es der Zustand der Unionsfinanzen nicht, anderen Ländern gegenüber als kreditwürdiger Schuldner aufzutreten.
Da der Kongress bei seinen Entscheidungen weder Rechte noch Sanktionsmöglichkeiten besaß, war das Bündnis der 13 Staaten in seiner bestehenden Ordnung nicht effizient handlungsfähig. Der Kontinentalkongress durfte keine eigenen Steuern erheben und war finanziell auf die Beiträge der Mitgliedsstaaten angewiesen. Die Zolleinnahmen als wichtigste Einnahmequelle blieben bei den Einzelstaaten, so dass die Union nicht über ausreichende eigene Geldmittel verfügte. Der Kongress konnte die Anleihen nicht bedienen, die zur Finanzierung des Amerikanischen Unabhängigkeitskriegs nötig gewesen waren. Die Union durfte keine eigenen Truppen aufstellen und hätte sie auch nicht unterhalten können. Im Bedarfsfall sollten die Bundesstaaten Geld und Truppen stellen – es blieb ihnen überlassen, ob sie dies auch tun würden. Somit blieb die Union zu schwach aufgestellt, um ihre Interessen gegenüber den großen Kolonialmächten durchzusetzen, die immer noch auf dem nordamerikanischen Kontinent präsent waren: Britisches Militär hielt entgegen den Vereinbarungen des Vertrags von Paris (1783) immer noch Forts an der Westgrenze besetzt; begründet wurde dies mit der militärischen Schwäche der Union. Spanien blockierte ungehindert die für den freien Warenverkehr wichtige Schifffahrt auf dem Mississippi. Hamilton beklagte im Federalist Nr. 22, dass der Präsident des britischen Board of Trade in einer Parlamentsdebatte um die zukünftigen Handelsbeziehungen mit den Vereinigten Staaten geraten habe abzuwarten „ob das amerikanische Regierungssystem zu mehr innerer Geschlossenheit finde oder nicht“.
In den Worten Hamiltons:
Aus diesem Zustand der Schwäche heraus erwuchs die Erkenntnis, dass die Verfassung von Grund auf vollständig überarbeit werden müsse, damit eine effiziente Zusammenarbeit der unterschiedlichen politischen Akteure und Instanzen zum Vorteil der gesamten Union möglich werden konnte.
Annapolis-Konvent Vom 11. bis 14. September 1786 trafen sich zwölf Delegierte aus fünf US-Staaten in Annapolis (Maryland) zur Annapolis Convention, um Verbesserungen der Konföderationsartikel zu diskutieren. Unter ihnen befanden sich auch James Madison und Alexander Hamilton. Die Abgeordneten hatten den Auftrag, über den Handel zwischen den einzelnen Staaten zu diskutieren. Die Vertreter New Jerseys waren darüber hinaus befugt, weiter reichende Reformen anzusprechen. Man merkte rasch, dass der Handel nicht isoliert betrachtet werden konnte und empfahl im Abschlussbericht an den Konföderationskongress,Bericht der Annapolis Convention auf der Netzseite der Yale Law School, abgerufen am 24. Juli 2019. dass im Mai des folgenden Jahres ein Konvent im Pennsylvania State House zusammentreten solle, bei dem sämtliche Staaten vertreten sein sollten.
Der Konvent in Philadelphia mini|Versammlungsraum in der Independence Hall
Der Konvent konnte nicht wie geplant am 14. Mai beginnen, da aufgrund der schwierigen Reisebedingungen im späten 18. Jahrhundert nur wenige Delegierte pünktlich angekommen waren. Eine beschlussfähige Mehrheit von sieben Staaten kam erst am 25. Mai zustande. Die Abgeordneten aus New Hampshire trafen sogar erst am 23. Juli ein. George Washington wurde einstimmig zum Versammlungspräsidenten gewählt. Man kam überein, die Diskussionen und Abstimmungen bis zum Abschluss des Konvents vertraulich zu behandeln. Der Bericht des Sekretärs, William Jackson, ist kurz und enthält nur wenige Details, so dass Madisons Notes of Debates in the Federal Convention of 1787 und die Aufzeichnungen von Robert Yates die wichtigsten Quellen für den Verlauf des Konvents darstellen.
Abstimmungsverfahren im Konvent Im Konvent durfte jeder Staat eine Stimme für oder gegen einen Vorschlag abgeben, je nach der Stimmenmehrheit unter den Delegierten des Einzelstaates. Es herrschte Kommen und Gehen während des Konvents, typischerweise waren durchschnittlich nur 30 bis 40 Abgeordnete anwesend. Bei Stimmengleichheit oder fehlender Beschlussfähigkeit aufgrund von Abwesenheit konnte ein Einzelstaat nicht an der Abstimmung teilnehmen. So hatten beispielsweise von den drei Delegierten des Staates New York zwei, Robert Yates und John Lansing, den Konvent schon im Juli wieder verlassen: Der Konvent überschreite mit dem Verfassungsentwurf, vor allem mit der Idee einer starken Zentralregierung, den Auftrag des Kontinentalkongresses, und verletze daher die Rechte der Einzelstaaten. Hamilton nahm weiter an den Sitzungen teil und meldete sich auch gelegentlich zu Wort, konnte aber nicht mehr für den Staat New York abstimmen.
Gewaltenteilung und Zweikammersystem mini|Titelblatt des Virginia-Plans
James Madison nutzte die Wartezeit, bis der Konvent beschlussfähig war, um einen Verfassungsentwurf auszuarbeiten. Das als Virginia-Plan bekannt gewordene Dokument sah eine starke Nationalregierung vor. Es gelang Madison, die Abgeordneten aus Pennsylvania für seinen Plan zu gewinnen, so dass dieser den Ausgangspunkt der Debatte bildete.
Der Konvent war sich von Anfang an über bestimmte Grundsätze einig: Man wollte über den ursprünglichen Auftrag hinausgehen und eine neue Verfassung entwerfen, anstatt nur die Konföderationsartikel auszubessern. Die Abgeordneten begründeten dieses Vorgehen mit dem Argument, dass die Konföderationsartikel eher den Charakter eines Vertrags zwischen unabhängigen Staaten hatten als den einer Verfassung. Einig war man sich auch darin, dass der neuen Regierung über die bisherigen Vollmachten des Konföderationskongresses weitere zusätzliche Rechte gegenüber den Einzelstaaten zugestanden werden sollten.
Madisons Plan nahm einige Voraussetzungen als gegeben an, die auch während des Konvents nicht mehr in Frage gestellt wurden: Hierzu zählen die Gewaltenteilung und die Teilung des Kongresses in zwei Kammern. Die englische Rechtstradition trennt im Regierungssystem die Gesetzgebung von der Ausübung des Rechts durch den König und seinen Hof. Daher konnte die Abgrenzung der Legislative von Exekutive und Judikative als gegeben vorausgesetzt werden. Die fehlende Gewaltenteilung wurde in den 1780er Jahren als wesentlicher Grund für die Lähmung der Konföderationsregierung erkannt.