Steuersubventionen oder Steuervergünstigungen sind Ausnahmen im Umfang einer Steuer oder in der Steuerpflicht, deren Grund nicht in der Steuersystematik liegt.Bericht ESTV 2011, S. 1. Steuervergünstigungen werden verwendet, um politische Ziele zu verfolgen. Ihre Beurteilung muss die Auswirkungen auf die verfolgten Ziele und die Nebenwirkungen (Verteilung, Effizienz, Mitnahmeeffekte) im Vergleich zu alternativen Maßnahmen in Betracht ziehen und abwägen.Bericht ESTV 2011, S. 4.
Definition Steuersubvention ist ein Begriff, der in der Alltagssprache keine sonderlich scharfen Konturen aufweist.Georg Jochum: Die Steuervergünstigung. Lit Verlag, Berlin 2006, ISBN 3-8258-7738-8, S. 54. Die Einordnung bestimmter steuerlicher Regelungen als Steuersubventionen ist in der wissenschaftlichen Diskussion in vielen Fällen weitgehend unstreitig, wird in einigen Fällen aber kontrovers diskutiert.
Nach Georg Jochum ist Steuersubvention (Steuervergünstigung) wie folgt zu definieren:Georg Jochum: Die Steuervergünstigung. Lit Verlag, Berlin 2006, ISBN 3-8258-7738-8, S. 73. Eine Steuersubvention ist eine staatliche Vergünstigung Empfänger sind ein oder mehrere Steuerpflichtige Der gewährte Vorteil besteht in einer Verschonung von einer eigentlich zu tragenden Abgabenlast. Die Verschonung stellt also eine Ausnahme von einer Regel dar. Die Regel ergibt sich aus der gleichen Behandlung der im Sinne eines Vergleichsmaßstabes gleichen Sachverhalte oder Objekte.
Heinrich Wilhelm Kruse definiert den Begriff als eine von der Steuersystematik abweichende Ausnahmeregelung, die für die öffentliche Hand zu Steuermindereinnahmen führt.Tipke, Lang: Steuerrecht. 2002, §19 Rz. 74.
Unterteilung Steuersubventionen lassen sich danach unterteilen, ob sie einen Lenkungszweck oder einen Umverteilungszweck verfolgen.Georg Jochum: Die Steuervergünstigung. Lit Verlag, Berlin 2006, ISBN 3-8258-7738-8, S. 84. Ein Lenkungszweck wird verfolgt, wenn der Vorteil gewährt wird, um ein bestimmtes Verhalten hervorzurufen oder nachträglich zu belohnen. Ein Umverteilungszweck wird verfolgt, wenn der Vorteil gewährt wird, um einen bestimmten Zustand der Wohlstandsverteilung zu korrigieren.
Gründe Als wichtigste Gründe, die für Steuervergünstigungen als Alternative zu ausgabenseitigen Subventionen oder Transfers sowie Regulierungslösungen sprechen können, nennt die OECD insbesondere die Verringerung von administrativen Kosten, da weniger Mittelflüsse stattfinden müssen, sowie die Verringerung von Steuerflucht und Steuerhinterziehung.Bericht ESTV 2011, S. 5, unter Verweis auf: OECD, The Choice Between Base Broadening And Tax Incentives: Tax Expenditures In OECD Countries, 2008, Note by Joseph J. Minarik, S. 5–10.
Einwände Dennoch hält die OECD fest, dass es sowohl theoretische als auch praktische Einwände gegen Steuervergünstigungen gibt. Hinzu kommen politökonomische Überlegungen sowie die Frage der Transparenz.
Theoretische Einwände Die theoretischen Einwände ergeben sich aus den Zielsetzungen der Steuerpolitik:Bericht ESTV 2011, S. 5. Gerechtigkeit: Steuervergünstigungen haben Verteilungsfolgen, weil letztlich jene Gruppen – typischerweise die reichsten – am meisten profitieren, für welche die Maßnahmen gar nicht gedacht waren. Dieser Effekt wird von der Progression des Steuertarifs verstärkt („upside-down subsidy“). Vollzugsproblematik: Die Steuerbehörde ist oft nicht in der Lage, die Berechtigung eines Abzugs in jedem Fall abzuklären, weil ihr die Ressourcen und die bereichsspezifische Erfahrung fehlen. Einfachheit: Steuersysteme sind schon an und für sich oft komplex. Diese Komplexität wird durch Steuervergünstigungen überproportional erhöht. Die Menge von Klauseln, Bestimmungen, Anweisungen und Formularen wächst, und dem Laien fehlt folglich die erforderliche Steuerkenntnis um alle Regelungen korrekt anzuwenden (mangelnde Transparenz). Dies kann sich besonders ungünstig auf die Steuermoral auswirken. Budgetverantwortung: Die Kosten von Steuervergünstigungen sind weniger augenfällig und schwieriger zu schätzen. Fehleinschätzungen können dabei zu unerwarteten, großen Einnahmenausfällen führen.
Praktische Einwände Praktische Einwände gegen den Einsatz von Steuervergünstigungen sind unter anderem: Die Zahl der Steuervergünstigungen verzeichnet eine steigende Tendenz. Steuervergünstigungen werden oft von anderen parlamentarischen Ausschüssen vorbereitet als fachliche Ausgabenprojekte. Dementsprechend fehlt oft der Vergleich mit anderen Ausgabenprojekten, die demselben Zweck dienen. Die Steuervergünstigungen wachsen auch betragsmäßig. Steuervergünstigungen werden nämlich historisch keiner systematischen oder kritischen Überprüfung unterworfen. Folglich können sie über die Zeit unkontrolliert wachsen. Im Gegensatz zu Ausgaben, welche immer wieder gerechtfertigt werden müssen, wird ihre Notwendigkeit nicht regelmäßig evaluiert. Politisch beliebt ist auch, dass Steuervergünstigungen tendenziell weniger sichtbar sind.
Politökonomische Einwände Zu den politökonomischen Überlegungen, die gegen Steuervergünstigungen sprechen, gehört Folgendes: Steuervergünstigungen erlauben es, die Fiskalquote (wie sie heute definiert wird) zu senken. Unter den heutigen Definitionen misst das Budget weder Steuervergünstigungen noch Regulierung. Daher ist die Größe des Budgets nur bedingt aussagekräftig bezüglich der tatsächlichen Staatstätigkeit in der Volkswirtschaft. Daher empfiehlt die OECD, dass Steuervergünstigungen wie direkte Finanzhilfen im Budget ausgewiesen sein müssen wie jede andere Ausgabe. Sonst entstehen Anreize, Finanzhilfen vermehrt über Steuererleichterungen zu gewähren und die Funktionen des Budgets damit zu unterlaufen.Bericht ESTV 2011, S. 8.
In einzelnen Staaten Deutschland
Umfang Die Einnahmenausfälle betragen für den Bund 15,8 Mrd. €, was 0,54 % des BIP darstellt. Für Bund und Länder insgesamt belaufen sie sich auf 26,7 Mrd. €. Betrachtet man alternative Schätzungen, wie sie z. B. das Institut für Weltwirtschaft in Kiel durchführt, so resultieren geschätzte Einnahmenausfälle für den Staat von insgesamt knapp 49 Mrd. €, was einem Anteil am BIP von 1,7 % entspricht.
Die Vergünstigung beim Erwerb von Betrieben und Anteilen an Kapitalgesellschaften im Erb- oder Schenkungsfall ist seit 2013 die größte aller Steuersubventionen.28. Subventionsbericht der Bundesregierung, S. 20
Definitionen In Deutschland legt das Gesetz keine Definition einer Steuersubvention fest. Das implizite Referenzsystem wird faktisch nach jeder Gesetzesänderung neu evaluiert.
Deutschland hat offiziell eine systematische Überprüfung von Steuersubventionen in Angriff genommen, wobei die Ansichten verschiedener angesehener Wirtschaftsinstitute einbezogen werden. Mit dieser Vorgehensweise soll die Glaubwürdigkeit von Analyse und Schätzungen erhöht werden.
In Deutschland bestehen verschiedene Listen, die bestimmte steuerliche Regelungen als Steuersubventionen bezeichnen, etwa den Subventionsbericht der BundesregierungZweiundzwanzigster Subventionsbericht (PDF; 3,5 MB) auf bundesfinanzministerium.de oder die Koch-Steinbrück-Liste.
Koch-Steinbrück-Liste Die Koch-Steinbrück-Liste wurde im Jahr 2003 unter Führung der ehemaligen Ministerpräsidenten Roland Koch und Peer Steinbrück erstellt. In ihr werden unter anderem die in den folgenden Unterabschnitten genannten steuerlichen Regelungen (keine vollständige Aufzählung) als Steuersubventionen bezeichnet.Hessische Staatskanzlei: Dabei werden auch steuerliche Regelungen als Subventionen bezeichnet, die im Subventionsbericht der Bundesregierung nicht als Subventionen aufgeführt sind.
Die Beschränkung des Abzugs von Aufwendungen für Fahrten von der Wohnung zur Arbeitsstätte (Ansatz der Entfernungspauschale wie Werbungskosten erst ab dem 21. Entfernungskilometer) ist mit Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Dezember 2008 für verfassungswidrig erklärt worden, da die Regelung eine nicht gerechtfertigte Abweichung von dem objektiven Nettoprinzip darstellt und folglich mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist (Gleichheitssatz).BVerfG, 2 BvL 1/07 vom 9. Dezember 2008, Absatz-Nr. 68 Koch und Steinbrück sind weiterhin der Ansicht, dass es sich bei der Entfernungspauschale um eine Subvention handele.Claus Hulverscheidt: Duo Infernale. In: Sueddeutsche Zeitung
Einkommensteuer Eigenheimzulage Entfernungspauschale (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten) Steuerfreiheit von Zuschüssen des Arbeitgebers für Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte Arbeitnehmerpauschbetrag (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten) Sparerfreibetrag Sonderausgabenabzug für Lebensversicherungsbeiträge Freigrenze von 50 € monatlich für Arbeitnehmer bei bestimmten Sachbezügen Zuschlag für Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit Steuerermäßigung bei Aufwendungen für haushaltsnahe Beschäftigungsverhältnisse (aus wirtschaftspolitischen Gründen kein Abbau vorgesehen) Freibetrag für Belegschaftsrabatte Freibetrag für Sachprämien aus Kundenbindungsprogrammen halber Steuersatz für betriebliche Veräußerungsgewinne (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten) Freibetrag für Veräußerungsgewinne bei Unternehmern allgemein Steuerermäßigung und Sonderausgabenabzug für Parteispenden Freibetrag für Abfindungen Abzugsfähigkeit von betrieblichen Bewirtungsaufwendungen und Geschenken (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten) Freibetrag für Veräußerungsgewinne bei Einkünften aus Land- und Forstwirtschaft Freibetrag Land- und Forstwirte Ermittlung des Gewinns aus Land- und Forstwirtschaft nach Durchschnittssätzen Minderung der Steuersätze bei außerordentlichen Einkünften aus Forstwirtschaft Freibetrag für Veräußerung von Anteilen an Kapitalgesellschaften Freibetrag für Veräußerungsgewinne bei Freiberuflern
Absetzung für Abnutzung bei der Gewinn-/Einkünfteermittlung: Degressive Absetzung für Abnutzung für Mietwohnbauten (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten) Erhöhte Absetzung für Abnutzung bei Gebäuden in Sanierungsgebieten Degressive Absetzung für Abnutzung für bewegliche Wirtschaftsgüter (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten) Halbjahres-Absetzung für Abnutzung für bewegliche Wirtschaftsgüter (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten) Sofortiger Betriebsausgabenabzug für geringwertige Wirtschaftsgüter (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten)
Altersbezügebesteuerung in der Einkommensteuer: (wird als Steuersubvention eingestuft, vorläufig ist aber kein Abbau geplant) Sonderausgabenabzug von Beiträgen zur gesetzlichen Rentenversicherung Lohnsteuerpauschalierung bei bestimmten Zukunftssicherungsleistungen Steuerliche Regelung zur privaten Altersvorsorge und betrieblichen Altersvorsorge in §10a EStG Altersentlastungsbetrag (nicht im Subventionsbericht der Bundesregierung enthalten)
Erbschaftsteuer Ansatz von niedrigen Ertragswerten beim land- und forstwirtschaftlichen Vermögen für Zwecke der ErbSt Freibetrag bei Erbschaft/Schenkung von Betriebsvermögen Tarifbegrenzung beim Erwerb von Betriebsvermögen
Umsatzsteuer Befreiung der Auftragsforschung von Hochschulen in der Umsatzsteuer Befreiung der ärztlichen Leistungen (noch kein Abbau vorgesehen) Befreiung der Sozialversicherungsträger, Medizinischen Dienste, Altenheime usw. (noch kein Abbau vorgesehen) Steuerbefreiung für die Verschaffung von Versicherungsschutz (noch kein Abbau vorgesehen) Steuerbefreiung der Bausparkassen- und Versicherungsvertreter (aus wirtschaftspolitischen Gründen kein Abbau vorgesehen)
Sonstiges Arbeitnehmer-Sparzulage Mengenstaffel bei der Biersteuer Steuerbefreiung land- und forstwirtschaftlicher Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften in der Körperschaftsteuer Steuerbefreiung landwirtschaftlicher Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften bei der Gewerbesteuer Steuerbefreiung von Krankenhäusern in der Gewerbesteuer (noch kein Abbau vorgesehen)