Globaler Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration

mini|Von der UNO für Öffentlichkeitsarbeit im Zusammenhang mit dem Vertragsabschluss verwendetes Logo mini|300px|Abstimmung UN-Generalversammlung am 10. Dezember 2018.

Der Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration (original (GCM), kurz ; deutsch häufig kurz UN- beziehungsweise UNO-Migrationspakt) ist eine internationale Vereinbarung, die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 10. Dezember 2018 angenommen wurde, um auf den weltweiten Migrationsdruck zu reagieren. Der rechtlich nicht bindende Pakt, betont die Souveränität der Staaten, will aber einen Ordnungsrahmen für Migration schaffen, statt sie einfach geschehen zu lassen. Er wird ergänzt um den Globalen Pakt für Flüchtlinge, angenommen am 17. Dezember 2018.

Die Ausarbeitung des Textes begann im April 2017. Die den Pakt schließenden Staaten verpflichten sich, gemeinsam darauf hinzuwirken, dass die Situation potenzieller Migranten einerseits in den Herkunftsländern auskömmlicher gestaltet wird, damit sie nach Möglichkeit dort bleiben können, und dass andererseits – während und nach der gegebenenfalls doch stattfindenden Wanderung – unterwegs und in den Ankunftsländern ihre Menschenrechte gewahrt werden. Da die aus dem Pakt resultierenden Verpflichtungen für die Unterzeichnerstaaten rechtlich nicht bindend sind, bleibt die Umsetzung von den politischen Konstellationen und Vorgaben auf nationalstaatlicher Ebene abhängig.

In der Erwartung und mit der Begründung, dass durch den Pakt unerwünschte Migration zusätzlich gefördert werden könnte, erklärten die USA unter Donald Trump bereits im Dezember 2017 ihren Rückzug von dem Vorhaben. Seit Oktober 2018 kündigten weitere Staaten an, ihn ebenfalls nicht zu unterstützen.

Kernziele Laut der Internationalen Organisation für Migration ist der Rahmen für die Zielsetzungen des Paktes von der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung und der New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten vorgegeben: Alle Aspekte internationaler Migration sollen abgedeckt werden und ein bedeutender Beitrag zur Zusammenarbeit beim Umgang mit weltweiten Migrationsbewegungen soll erreicht werden. Dazu sollen Absichtserklärungen formuliert und ein Fahrplan für deren Umsetzung aufgestellt werden.

Laut Tagesspiegel besteht das erste Hauptziel des Migrationspaktes in der Aufklärung der Migrationswilligen über alles, was ihren „Weg“ betrifft – einschließlich der absehbaren Risiken. Doch auch die Bevölkerungen der möglichen Transit- und Aufnahmeländer sollen objektive und faktengestützte Informationen über Vor- und Nachteile der Migration erhalten, um Irreführendes auszuräumen, das einer negativen Wahrnehmung von Migranten Vorschub leistet.

In den Herkunftsländern von Migranten sollen Faktoren, die sie am Aufbau einer nachhaltigen Existenz daheim hindern, möglichst beseitigt und die Existenzbedingungen dort verbessert werden. Diejenigen, die dennoch ihr Land verlassen, sollen neben der Achtung ihrer Menschenrechte Fürsorge und Unterstützung sowie Zugang zur Justiz erhalten, um ihre Rechte notfalls erstreiten zu können. Ihr Leben ist nach Möglichkeit zu schützen, beispielsweise auch durch Seenotrettung.

Da die Migrationsproblematik einzelstaatlich nicht bewältigt werden könne, soll die internationale Zusammenarbeit zwischen allen relevanten Akteuren im Bereich der Migration gefördert werden. Die Souveränität und völkerrechtlichen Pflichten der einzelnen Staaten sollen dabei erhalten bleiben.

Unterschiedliche Bezeichnungen im nationalen und internationalen Rahmen In den deutschsprachigen Ländern werden sowohl im offiziellen Verkehr als auch in der politischen Diskussion unterschiedliche Bezeichnungen für den Vertrag verwendet. Die offizielle englische Bezeichnung des Vertrages ist Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration – dies wird vom Wissenschaftlichen Dienst des deutschen Bundestages als Globaler Vertrag für sichere, geordnete und geregelte Migration, von der österreichischen Wiener Zeitung, der Schweizer Neuen Zürcher Zeitung und dem Übersetzungsdienst der UNO selbst aber als Globaler Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration übersetzt. Das österreichische Außenministerium übersetzt die Bezeichnung hingegen als Globaler Pakt für sichere, geregelte und planmäßige Migration.

In der Diskussion sind vor allem die verkürzten und ungenauen Bezeichnungen UN- beziehungsweise UNO-Migrationspakt (und eingedeutscht teilweise auch VN-Migrationspakt) in Verwendung, am Anfang der Berichterstattung darüber auch Weltmigrationsvertrag.

Entstehungsprozess Auslösende Ursache für das Paktvorhaben waren die Flüchtlingskrise in Europa ab 2015, als über eine Million Menschen aus Syrien, Afghanistan, Somalia und weiteren Ländern nach Europa kamen. Da zeigte sich, dass mit der Genfer Flüchtlingskonvention zwar Regeln für den Umgang mit Flüchtlingen bestehen, nicht aber für sonstige Migranten. Die Europäer drängten deshalb bei den Vereinten Nationen darauf, globale Leitsätze für die Migrationspolitik zu entwickeln. Im Jahr 2015 betrug die Zahl der Migranten weltweit 244 Millionen,New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten: Resolution der Generalversammlung, verabschiedet am 19. September 2016. im Jahr 2017 nach dem Migration Data Portal der Internationalen Organisation für Migration (IOM) 257,7 Millionen.

Angesichts der zunehmenden weltweiten Flüchtlings- und Migrationsbewegungen tagte die UN-Generalversammlung am 19. September 2016 zum Thema – die 193 Mitgliedstaaten verabschiedeten die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten.New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten: Resolution der Generalversammlung, verabschiedet am 19. September 2016. Darin bekräftigten die Staaten die bestehenden internationalen Schutzvereinbarungen in einem Dokument. Um das Flüchtlingsproblem besser bewältigen zu können, beauftragten sie das UN-Flüchtlingshilfswerk, bis 2018 einen „Global Compact“ („Globale Übereinkunft“) zur besseren Teilung der Verantwortung für Flüchtlinge und einen zweiten „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“ (GCM) für den Umgang mit Migranten und Migration zu erarbeiten.Nicholas R. Micinski, Thomas G. Weiss: Global Migration Governance: Beyound Coordination and Crisis. In: The Global Community Yearbook of International Law and Jurisprudence 2017. Oxford University Press 2018, ISBN 978-0-19-092384-6, S. 189 ff.

Die Grundlagen des GCM wurden vom Botschafter der Schweiz bei den Vereinten Nationen, Jürg Lauber, dem Botschafter Mexikos, Juan José Gómez Camacho, und der Sonderbeauftragten für Internationale Migration, Louise Arbour, im Auftrag des Präsidenten der UN-Generalversammlung zwischen Frühjahr 2017 und Sommer 2018 unter Einbindung der UN-Mitgliedsstaaten ausgehandelt.Verhandlungen über ein Rahmenwerk für die globale Koordination der Migration erfolgreich abgeschlossen. Schweizer Bundesrat auf admin.ch vom 13. Juli 2018‘Historic moment’ for people on the move, as UN agrees first-ever Global Compact on migration un.org vom 13. Juli 2018 Louise Arbour erläuterte im Juli 2018, dass der Pakt eine Übereinkunft der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit bei einer Reihe von Zielen und Initiativen sei. Man wolle damit sowohl für eine sichere, geordnete und geregelte Migration sorgen als auch unsichere, chaotische, illegale und irreguläre Migration eindämmen. Auch wenn die Vereinbarung rechtlich nicht bindend ist, sei es bereits ein großer Schritt, wenn die Mitgliedstaaten die 23 Ziele ernsthaft auf internationaler Ebene verfolgten, was nach Arbour in absehbarer Zeit zu besseren Ergebnissen führen würde.

Ausscheiden der USA Die US-Botschafterin bei der UN, Nikki Haley, erklärte 2017 kurz vor Beginn der UN-Konferenz von Puerto Vallarta gegenüber dem UN-Generalsekretär, dass die USA sich nicht mehr an die Deklaration von New York halten werden, da diese nach Ansicht der Trump-Regierung nicht mit der staatlichen Souveränität der USA vereinbar sei.

Erarbeitung des abgestimmten Entwurfs Der Pakt wurde nach Angaben der Internationalen Organisation für Migration (IOM) in einem offenen, transparenten und inklusiven Prozess von Konsultationen entwickelt.Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages: Kurzinformation Global Compact on Migration bundestag.de vom 19. April 2018 Entgegen vorheriger offizieller Darstellungen des Auswärtigen Amts (AA) wurde der Pakt in Teilen unter Ausschluss der Öffentlichkeit verhandelt.

Unter dem Vorsitz Deutschlands und Marokkos trafen sich Diplomaten, Politiker und diverse Interessengruppen 2017 und 2018 im Rahmen von mehreren Veranstaltungen des Global Forum on Migration and Development (GFMD) in Wien, Rabat, Genf und Berlin, um Empfehlungen für den Global Compact auszuarbeiten, von denen zahlreiche später im Entwurf des Dokumentes übernommen wurden.Deutsches GFMD Engagement auswaertiges-amt.de vom 9. Januar 2017GFMD and the Global Compact for Migration Dokumentensammlung, gfmd.org, 2018Tenth GFMD Summit Meeting – Berlin Dokumentensammlung, gfmd.org Unterstützend wurden Treffen wie die „Civil Society Days GFMD 2017“ in Berlin und Webinars abgehalten, bei denen diverse Aktivistengruppen Empfehlungen für das GFMD erarbeiteten.Civil Society Days GFMD 2017 Dokumentensammlung mit CSP Veranstaltungs und Teilnehmerliste auf madenetwork.org, 2017

Für den GCM selbst hatten sich die UN-Mitgliedsstaaten Anfang 2017 auf ein Vorgehen und einen Zeitplan geeinigt: Von April bis Dezember 2017 wurden zunächst in einer Phase 1 Konsultationen auf sechs Konferenzen in Genf, New York und Wien mit Interessenvertretern globaler, regionaler, nationaler und lokaler Ebene abgehalten. Weitere fünf Konferenzen folgten auf regionaler Ebene für Afrika, Karibik, Lateinamerika, westliches Asien sowie den Asien- und Pazifikraum. Im Lauf der Phase 2 wurden die verschiedenen Gesichtspunkte und das gesammelte Material thematisch zusammengestellt und in der Konferenz von Puerto Vallarta im Dezember 2017 besprochen. Während der Phase 3 wurde dann am 5. Februar 2018 ein erster Vertragsentwurf verteilt, aus dem bis zum 11. Juli 2018 im Rahmen zwischenstaatlicher Verhandlungen ein abgestimmter Vertragsentwurf für die geplante Konferenz von Marokko am 10. bis 11. Dezember 2018 erarbeitet wurde.Global Compact for Migration. Migration Data Portal, 22. Oktober 2018, abgerufen am 6. November 2018.

Positionen zum Entwurf Städte und Gebietskörperschaften aus Afrika, Asien, Europa (u. a. Rat der Gemeinden und Regionen Europas), Nord-, Mittel- und Südamerika als wichtige Beteiligte im Migrationsprozess bündelten ihre Forderungen für eine besser koordinierte Migration auf der lokalen Ebene und in Städten in der Erklärung von Mechelen vom November 2017.Mayors and Governors from all over the world gather at Global Conference on Cities and Migration in Belgium. Belgisches Außenministerium, 17. November 2018, abgerufen am 10. November 2018.

Entwurf des Ergebnisdokuments der Konferenz Der Globale Migrationspakt basiert u. a. auf dem Leitprinzip der internationalen Zusammenarbeit: „Der Globale Pakt ist ein rechtlich nicht bindender Kooperationsrahmen, der anerkennt, dass Migration von keinem Staat allein gesteuert werden kann, da das Phänomen von Natur aus grenzüberschreitend ist und somit Zusammenarbeit und Dialog auf internationaler, regionaler und bilateraler Ebene erfordert. Die Autorität des Paktes beruht auf seinem Konsenscharakter, seiner Glaubwürdigkeit, seiner kollektiven Trägerschaft und seiner gemeinsamen Umsetzung, Weiterverfolgung und Überprüfung (vgl. GCM 15 a).“

Struktur Das Ergebnisdokument ist in 6 Abschnitte mit 54 Punkten gegliedert:

Präambel (1 bis 7) Unsere Vision und Leitprinzipien (8 bis 15) Unser Kooperationsrahmen (16) Ziele und Verpflichtungen (17 bis 39) Umsetzung (40 bis 47) Weiterverfolgung und Überprüfung (48 bis 54)

23 Ziele für eine sichere, geordnete und reguläre Migration