Eidgenössische Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt»

mini|Fahne für die Initiative in Schaffhausen

Die eidgenössische Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt» (verkürzt auch Konzernverantwortungsinitiative, KOVI oder KVI genannt) war eine Volksinitiative in der Schweiz.

Die Initiative forderte, dass Konzerne mit Sitz in der Schweiz die Menschenrechte und internationale Umweltstandards auch ausserhalb der Schweiz zu respektieren haben. Dazu sollten Konzerne für Menschenrechtsverletzungen und die Missachtung verbindlicher Umweltstandards haftbar gemacht werden; unabhängig davon, wo die entsprechenden Handlungen vonstattengingen.

In der Volksabstimmung am 29. November 2020 erreichte die Initiative mit rund 50,7 % Ja-Stimmen zwar das Volksmehr, scheiterte jedoch am ebenfalls erforderlichen Ständemehr. Die Konzernverantwortungsinitiative war in der Geschichte des Schweizer Bundesstaats die zehnte Verfassungsvorlage und die zweite Volksinitiative, die allein wegen des Ständemehrs abgelehnt wurde.Liste der am Ständemehr gescheiterten Vorlagen auf admin.ch, abgerufen am 25. September 2022

Somit geht, statt des Vorschlags der Initianten, der indirekte Gegenentwurf (Gegenvorschlag) der Bundesversammlung in die Umsetzungsphase.

Infolge wurde die eidgenössische Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Grossunternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt» lanciert, die im Mai 2025 mit gut 126'000 Unterschriften bei der Bundeskanzlei eingereicht wurde.

Die Initiative Ziele Mit der Initiative sollten zum einen die Menschen in Entwicklungsländern besser vor Missbräuchen geschützt werden. Zum anderen sollte sie verhindern, dass der Ruf der Schweiz durch Verfehlungen einzelner Konzerne in Mitleidenschaft gezogen wird. Die Gegner der Initiative argumentierten, dass für die Durchsetzung der Menschenrechte Staaten zuständig seien, nicht Firmen.

Die Initiative verlangte von Konzernen, dem Schutz von Mensch und Umwelt Rechnung zu tragen, worauf sich auch die Industrie seit den UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte international geeinigt hatte. Die Initiative sah vor, dass Unternehmen Risiken für Mensch und Umwelt in ihren Geschäftstätigkeiten mittels einer Sorgfaltsprüfung identifizieren, Massnahmen dagegen ergreifen und öffentlich über die Risiken und getroffenen Massnahmen berichten.

Die Initianten gingen davon aus, dass die Geschädigten die Beweislast für das Vorliegen eines tatsächlichen Kontrollverhältnisses, der Widerrechtlichkeit, des Schadens sowie des Kausalzusammenhangs tragen, während das Unternehmen aufgrund der vorgesehenen Beweislastumkehr den Beweis für die angewendete Sorgfalt erbringen muss.Melanie Huber-Lehmann, Frauke Renz: Haftpflichtprozesse aufgrund von Menschenrechtsverletzungen im Ausland Prozessuale Hürden der Konzernverantwortungsinitiative, in: jusletter, 20. August 2018 (Zugang hinter Paywall). Beweislast gemäss des Zivilgesetzbuches

Initiativkomitee Rund 130 Organisationen waren Mitglied im Trägerverein der Konzernverantwortungsinitiative. Das Co-Präsidium des Initiativkomitees bestand aus dem ehemaligen Staatsanwalt und Tessiner alt Ständerat Dick Marty (FDP) und der Rechtsprofessorin Monika Roth. Dem Initiativkomitee gehörten insgesamt 23 Personen an, darunter:

Cécile Bühlmann, alt Nationalrätin sowie Stiftungsratspräsidentin von Greenpeace Schweiz aus Luzern Micheline Calmy-Rey, alt Bundesrätin aus Genf Giusep Nay, alt Bundesgerichtspräsident aus Graubünden Peter Niggli, Journalist aus Zürich Manon Schick, Geschäftsleiterin der Schweizer Sektion von Amnesty International Chiara Simoneschi-Cortesi, alt Nationalratspräsidentin aus dem Tessin Cornelio Sommaruga, alt IKRK-Präsident aus Genf.

Initiativtext

Inhaltliche Gegenüberstellung Volksinitiative – indirekter Gegenentwurf

Volksinitiative Die Volksinitiative verlangt vom Bund, gesetzliche Massnahmen zu treffen, welche Unternehmen zu einer umfassenden risikobasierten Sorgfaltsprüfung im Hinblick auf die Einhaltung international anerkannter Menschenrechte und Umweltstandards verpflichten. Diese Pflicht soll auch in Bezug auf die von Schweizer Unternehmen kontrollierten Unternehmen im Ausland und auf sämtliche Geschäftsbeziehungen der Unternehmen gelten. Dabei soll Rücksicht auf kleinere und mittlere Unternehmen genommen werden. Die betroffenen Unternehmen müssen über das Ergebnis der Sorgfaltsprüfung Bericht erstatten. Sofern den Unternehmen der Sorgfaltsnachweis nicht gelingt, müssen sie gemäss Initiative auch für Schäden haften, die von den durch sie kontrollierten Unternehmen im Ausland aufgrund der Verletzung von international anerkannten Menschenrechten und Umweltstandards verursacht werden. Im Bereich der Menschenrechte will die Initiative in der Schweiz unter anderem Elemente der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNO-Leitprinzipien) aus dem Jahr 2011 rechtlich verbindlich umsetzen.Quelle: Botschaft vom 15. September 2017 zur Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt", BBl 2017 6335

Gegenentwurf Der von den Räten im Sommer 2020 verabschiedete indirekte Gegenentwurf sieht im Gegensatz zur Initiative keine neuen Haftungsbestimmungen vor. Für grössere Unternehmen verankert er aber eine jährliche Berichterstattungspflicht zu Themen wie Menschenrechte, Umwelt und Korruption. Unternehmen werden zudem verpflichtet, in den Bereichen Konfliktmineralien und Kinderarbeit Sorgfaltspflichten einzuhalten und darüber Bericht zu erstatten. Wer keinen Bericht vorlegt oder unwahre Angaben macht, riskiert eine Busse von bis zu 100'000 Franken.

Geschichte Entstehung Ein Zusammenschluss von 50 Entwicklungs- und Menschenrechtsorganisationen, Umwelt- und Frauenverbänden, Gewerkschaften, kirchlichen Gruppen und kritischen Aktionärsvereinigungen lancierte im November 2011 die Kampagne «Recht ohne Grenzen». Bis Mitte 2012 unterzeichneten 135‘000 Personen eine Petition, die von Bundesrat und Parlament verlangte, ein Gesetz auszuarbeiten, wonach Firmen, die ihren Sitz in der Schweiz haben, überall in der Welt die Menschenrechte und Umweltstandards respektieren müssen.

Ruggie-Strategie für die Schweiz Parallel zur Einreichung der Petition reichten fünf Abgeordnete parlamentarische Vorstösse ein, darunter im Juni 2012 ein Postulat, das vom Bundesrat verlangt, eine Ruggie-Strategie für die Schweiz auszuarbeiten, also einen nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, wie sie der UN-Menschenrechtsrat im Juni 2011 einstimmig angenommen hatte. Am 14. Dezember 2012 wurde das Postulat durch den Nationalrat knapp angenommen. Die Veröffentlichung dieses Nationalen Aktionsplans (NAP) für Wirtschaft und Menschenrechte erfolgte im Dezember 2016.Bericht über die Schweizer Strategie zur Umsetzung der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 12.3503, Alec von Graffenried, vom 9. Dezember 2016 (PDF)

Der NAP des Bundesrates schlug keine neuen, rechtlich verbindlichen Massnahmen vor, stattdessen wiederholte er, dass es der Corporate Social Responsability (CSR) der Unternehmen obläge, für die Einhaltung von Menschenrechten und Umweltstandards zu sorgen.

Lancierung einer Volksinitiative Am 21. April 2015 wurde die Konzernverantwortungsinitiative von über 60 NGOs lanciert. Am 10. Oktober 2016 wurde die Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen zum Schutz von Mensch und Umwelt» mit 120'418 gültigen Unterschriften eingereicht und am 1. November 2016 von der Bundeskanzlei das Zustandekommen erklärt.BBl 2016 8107

Bundesrätliche und parlamentarische Beratungen Der Bundesrat beantragte dem Parlament im Herbst 2017 in seiner Botschaft, die Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.BBl 2017 6335 In seiner Botschaft erkannte der Bundesrat die Anliegen der Initianten als berechtigt, begründete seine Ablehnung aber damit, dass die Initiative bei den Haftungsregeln zu weit ginge.17.060 Botschaft zur Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt» vom 15. September 2017 (PDF)

Anders als die Regierung sprachen sich die Rechtskommissionen des Ständerats und des Nationalrats für die Erarbeitung eines Gegenvorschlags aus. Der Nationalrat folgte seiner Kommission am 14. Juni 2018 und verabschiedete einen Gesetzesentwurf als indirekten Gegenvorschlag zur Initiative. Das Initiativkomitee stellte darauf in Aussicht, es ziehe das Volksbegehren zurück, wenn der Vorschlag im Ständerat nicht verwässert würde. Ohne den Umweg über eine Verfassungsänderung per Volksinitiative könnten gesetzliche Regelungen viel schneller in Kraft treten, was im Interesse der Betroffenen von Menschenrechtsverletzungen sei.

Mit einer Mehrheit von 22 zu 20 Stimmen entschied der Ständerat im März 2019 weder auf den Gegenvorschlag des Nationalrats noch auf den Gegenvorschlag der eigenen vorberatenden Kommission einzugehen. Das Geschäft ging zurück in den Nationalrat. Dieser entschied am 13. Juni 2019 mit 109 zu 69 Stimmen am indirekten Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungsinitiative festzuhalten.

In seiner Sitzung vom 14. August 2019 beschloss der Bundesrat, sich in der parlamentarischen Debatte zum indirekten Gegenvorschlag für eine Vorlage einzusetzen, welche die Pflicht zur Nachhaltigkeitsberichterstattung über die Achtung der Menschenrechte und den Umweltschutz beinhaltet, jedoch keine Haftungsregeln, die über die bisher geltenden Regeln hinausgehen. Am 18. Dezember 2019 entschied sich der Ständerat mit 25 zu 13 Stimmen für einen Gegenvorschlag ohne Haftungsregeln.

Internationaler Kontext

Im Zuge der einstimmig verabschiedeten UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte haben diverse Länder eine Sorgfaltsprüfungspflicht in Gesetze aufgenommen, zum Teil beziehen sich diese Regelungen auf spezifische Sektoren, Produkte oder geografische Zonen. Auch in der EU fordern Initiativen eine gesetzliche Regelung zur Konzernverantwortung. Daneben entwickelt sich auch die Rechtsprechung in verschiedenen Staaten stetig weiter.Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung: Gutachten zur Geschäftsherrenhaftung für kontrollierte Unternehmen, Deutschland, England, Frankreich, Holland, Kanada, Italien, Österreich, Schweden, 2019 (PDF; 1,2 MB), auf parlament.ch

Positionen und Abstimmungskampagnen mini|Fahne auf Französisch für die Konzernverantwortungsinitiative mini|Fahne am Glockenturm der Pauluskirche in Bern

Die Konzernverantwortungsinitiative wurde von einem gleichnamigen Verein koordiniert, der gemäss eigenen Angaben «aus 130 Hilfswerken, Frauen-, Menschenrechts- und Umweltorganisationen, kirchlichen, genossenschaftlichen und gewerkschaftlichen Vereinigungen sowie Aktionärsverbänden» bestand, darunter Amnesty International, Greenpeace und WWF. Über das Initiativkomitee hinaus sprachen sich weitere Personen für die Volksinitiative aus, etwa der Berner Stadtpräsident Alec von Graffenried, der Bischof Felix Gmür und die Alt-Bundesrätin Ruth Dreifuss. Zudem hatten sich über alle Landesteile hinweg rund 450 sogenannte Lokalkomitees zur Unterstützung der Initiative gebildet. Der Verein Konzernverantwortungsinitiative rechnete für die Abstimmungskampagne mit einem spendenfinanzierten Budget von 1,3 Millionen Franken.

Die Initiative wurde im Abstimmungskampf des Weiteren von einem Wirtschaftskomitee, einem bürgerlichen Komitee und einer eigenständigen kirchlichen Kampagne unterstützt. Auch die politische Bewegung Operation Libero hatte sich für die Konzernverantwortungsinitiative ausgesprochen.

Im Oktober 2020 beschlossen die Grüne Partei der Schweiz und die Grünliberale Partei die Ja-Parole. Auch Bio Suisse, Pro Natura, GSoA und VPOD stellten sich hinter die Initiative. Die Ja-Parole wurde ausserdem beschlossen von den Parteien BDP, EDU, EVP, MCG und SPS sowie von den Sektionen CVP BE, GE, TG, UR, JCVP CH, ZH, JFDP SH und SVP Unterwallis. CVP GL und GR haben Stimmfreigabe beschlossen.