Artikel 11 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland

Artikel 11 des deutschen Grundgesetzes (GG) gewährleistet das Grundrecht der Freizügigkeit. Dieses schützt die Möglichkeit des Wechsels des Wohn- und Aufenthaltsortes sowie die Einreise in das Bundesgebiet in Bezug auf deutsche Staatsangehörige.

Normierung mini|alt=Fotografie. Freistehende Glasscheibe, mit eingraviertem Text von Artikel 11. Jakob-Kaiser-Haus sichtbar durch Scheibe. Marie-Elisabeth-Lüders-Haus spiegelt sich in Scheibe|Artikel 11 des Grundgesetzes – eine Arbeit von Dani Karavan an den Glasscheiben zur Spreeseite beim Jakob-Kaiser-Haus des Bundestages in Berlin GG lautet seit seiner letzten Änderung am 24. Juni 1968Hans Jarass: Art. 11, Rn. 14 In: wie folgt:Das Grundrecht der Freizügigkeit schützt das Recht des Bürgers auf ungehindertes freies Ziehen innerhalb Deutschlands vor hoheitlichen Eingriffen. Daher stellt es ein Freiheitsrecht dar. Dieses stellt eine Grundlage der persönlichen und wirtschaftlichen Entfaltung dar. Daher steht Art. 11 GG in engem Zusammenhang mit vielen anderen grundrechtlichen Gewährleistungen, etwa der Berufsfreiheit ( GG) und der Eigentumsfreiheit ( GG).Wolfgang Durner: Art. 11, Rn. 50. In: Manfred Baldus: Art. 11, Rn. 1. In: Christian Volker Epping, Christian Hillgruber (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar GG, 34. Edition 2017

Art. 11 GG bindet gemäß Absatz 3 GG die Staatsgewalten Exekutive, Legislative und Judikative. Keine unmittelbare Wirkung entfaltet er daher im Verhältnis zwischen Privatpersonen. Art. 11 GG strahlt allerdings als Verfassungsrecht auf untergeordnete Normen aus, etwa auf das Zivilrecht. Durch diese mittelbare Drittwirkung entfaltet das Grundrecht auch unter Privatpersonen Wirkung. So beschränkt es beispielsweise das Recht, über die Freizügigkeit vertraglich zu disponieren.BGH, Urteil vom 26. April 1972, IV ZR 18/71 = Neue Juristische Wochenschrift 1972, S. 1414.

Entstehung

Freizügigkeit im Mittelalter und in der Neuzeit Das erste Verfassungsdokument im deutschsprachigen Raum, das eine Garantie der Freizügigkeit enthielt, stellt der Tübinger Vertrag von 1514 dar. Hiernach durfte jeder Württemberger Bürger aus Württemberg auswandern. Ähnliche Garantien verbürgten der Augsburger Reichs- und Religionsfrieden von 1555 sowie der Osnabrücker Friedensvertrag von 1648. Trotz dieser Regelungen unterlag die Freizügigkeit in der Rechtspraxis starken Beschränkungen. Um eine umfassende Regulierung der Ein- und Auswanderung bemühten sich insbesondere Staaten, die eine merkantilistische Wirtschaftspolitik verfolgten und beispielsweise die Auswanderung verboten oder besteuerten. Auch die Leibeigenschaft beschnitt das freie Ziehen weiter Teile der Bevölkerung erheblich.Wolfgang Durner: Art. 11, Rn. 8–10. In:

Verstärkung der Freizügigkeit im 19. Jahrhundert Im 19. Jahrhundert begannen die deutschen Staaten, Hindernisse für das freie Ziehen abzubauen. Ein maßgeblicher Einfluss hierfür war die französische Revolution. In Preußen wurde das Recht auf Freizügigkeit beispielsweise durch das Oktoberedikt von 1807 gestärkt, das Leibeigenschaft und Erbuntertänigkeit abschaffte. Die Bundesakte des Deutschen Bundes von 1815 gewährleistete das Recht jedes Deutschen, in einen anderen deutschen Staat zu ziehen. Die Praxis hing allerdings von den Bedingungen des aufnehmenden Staates ab. § 133 der Paulskirchenverfassung von 1849 normierte für jeden Deutschen das Recht, an jedem Ort des Reichsgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Dieses Recht durfte durch Gesetz näher ausgestaltet werden. Wegen des Widerstands zahlreicher deutscher Staaten setzte sich die Paulskirchenverfassung jedoch nicht durch, sodass diese Gewährleistung keine Rechtswirkung entfaltete. Allerdings orientierten sich einige Staaten an den Verbürgungen der Paulskirchenverfassung und gewährleisteten die Freizügigkeit in ihren Verfassungen. Eine solche Gewährleistung enthielt beispielsweise die österreichische Verfassung von 1849.Wolfgang Durner: Art. 11, Rn. 12–17. In:

Freizügigkeit im Deutschen Kaiserreich Die Verfassung des Deutschen Reichs von 1871 verzichtete auf die Normierung von Grundrechten, sodass sie die Freizügigkeit nicht ausdrücklich verbürgte. Ihr Artikel 3 sah allerdings für ganz Deutschland ein einheitliches Indigenat vor. Hiernach besaßen Angehörige eines deutschen Bundesstaats das Anrecht, in jedem anderen Bundesstaat wie dessen Angehörige behandelt zu werden. Demgemäß besaß jeder Angehörige eines deutschen Bundesstaates das Recht, unter den gleichen Bedingungen Wohnsitz in einem anderen Bundesstaat zu nehmen, wie sie für dessen Angehörige galten. Beim Indigenat handelte es sich damit um ein Gleichbehandlungsrecht, das unter anderem Elemente der Freizügigkeit schützte. Zusätzlich wurde die Freizügigkeit einfachgesetzlich durch das Gesetz über Freizügigkeit geregelt. Dieses sicherte jedem Bürger des Kaiserreichs das Recht zu, sich an jedem Ort im Inland aufzuhalten oder niederzulassen, an dem er sich eine eigene Wohnung oder ein Unterkommen sichern konnte.Wolfgang Durner: Art. 11, Rn. 19–22. In:

Freizügigkeit in der Weimarer Verfassung Artikel 111 Satz 1 der Weimarer Verfassung (WRV) von 1919 gewährleistete die Freizügigkeit für Deutsche als Grundrecht.Hans Jarass: Art. 11, Rn. 1. In: Diese Gewährleistung sicherte ähnlich wie die entsprechende Gewährleistung der Paulskirchenverfassung die Freiheit, sich an einem beliebigen Ort aufzuhalten und niederzulassen. Diese Freiheit durfte allerdings gemäß Art. 111 Satz 2 WRV zu jedem verfassungsmäßigen Zweck durch Reichsgesetz eingeschränkt werden.

Ergänzt wurde die Gewährleistung der Freizügigkeit durch Art. 112 WRV, der jedem Deutschen das Recht einräumte, aus Deutschland auszuwandern. Erhebliche Beschränkungen erfuhr diese Freiheit in der Spätphase der Weimarer Republik durch Regelungen, welche die Ausreise aus Deutschland mit finanziellen Belastungen versahen, etwa die Reichsfluchtsteuer.Wolfgang Durner: Art. 11, Rn. 23–24. In:

In der Zeit des Nationalsozialismus galten die Garantien der Weimarer Reichsverfassung formell weiter, wurden jedoch durch zahlreiche Maßnahmen weitgehend ausgehöhlt.Wolfgang Durner: Art. 11, Rn. 25. In:

Freizügigkeit im Grundgesetz Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs unterlag die Freizügigkeitsgarantie des Art. 111 WRV zunächst starken Einschränkungen durch die Besatzungsmächte.Wolfgang Durner: Art. 11, Rn. 26. In:

Im Zuge der Entwicklung des Grundgesetzes schuf der Parlamentarische Rat ein Grundrecht der Freizügigkeit, das er in Art. 11 GG normierte. Umstritten waren innerhalb des Rats dessen Verhältnis zur Berufsfreiheit sowie die Einbeziehung der Ausreisefreiheit in dessen Schutzbereich.Wolfgang Durner: Art. 11, Rn. 27–35. In: Erstere Frage wurde durch die separate Regelung von Freizügigkeit und Berufsfreiheit gelöst, letztere durch das Ausklammern der Ausreisefreiheit aus Art. 11 GG. Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wurde Art. 11 GG bislang einmal modifiziert. Durch Gesetz vom 24. Juni 1968 schuf der Gesetzgeber im Zuge der Einführung der Notstandsverfassung zusätzliche Möglichkeiten, das Grundrecht der Freizügigkeit zu beschränken.Hans Jarass: Art. 11, Rn. 14 In: Christian von Coelln: Art. 11, Rn. 3. In:

Die Verfassung der DDR von 1949 verbürgte in ihrem Art. 10 Absatz 3 das Recht jedes Bürgers, auszuwandern. Dieses Recht durfte durch Gesetz beschränkt werden. Es wurde 1968 aus der Verfassung entfernt.

Schutzbereich Art. 11 GG schützt den Bürger vor Eingriffen in seine Freizügigkeit. Hierzu gewährleistet die Norm eine Freiheitssphäre, in die Hoheitsträger nur unter bestimmten Voraussetzungen eingreifen dürfen. Diese Sphäre wird als Schutzbereich bezeichnet. Sofern der Hoheitsträger in diesen eingreift und dies verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt ist, verletzt er Art. 11 GG.Hans Jarass: Vorb. vor Art. 1, Rn. 19–23. In:

Die Rechtswissenschaft unterscheidet zwischen dem persönlichen und dem sachlichen Schutzbereich. Der persönliche Schutzbereich bestimmt, wer durch das Grundrecht geschützt wird. Der sachliche Schutzbereich bestimmt, welche Freiheiten durch das Grundrecht geschützt werden.Hans Jarass: Vorb. vor Art. 1, Rn. 19–23. In:

Persönlich Art. 11 Absatz 1 GG gewährleistet die Freizügigkeit für Deutsche, weswegen es sich diesem Grundrecht um ein Deutschenrecht handelt. Als Deutsche gelten alle deutschen Staatsbürger nach Maßgabe von Art. 116 Absatz 1 GG.Hans Jarass: Art. 12, Rn. 12. In: Umstritten ist in der Rechtswissenschaft, ob sich Bürger aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf Art. 11 Absatz 1 GG berufen können. Nach einer Ansicht gebietet das Diskriminierungsverbot des des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), dass Unionsbürger im Rahmen der Deutschenrechte als Deutsche behandelt werden, sodass sie durch Art. 11 Absatz 1 GG geschützt werden.Hans Jarass: Art. 12, Rn. 12. In: Winfried Kluth: Das Grundrecht der Berufsfreiheit – Art 12 Abs 1 GG. In: Jura, 2001, S. 371. Die Gegenauffassung geht davon aus, dass dies dem eindeutigen Wortlaut der Deutschenrechte widerspricht, sodass EU-Ausländer nicht durch Art. 11 GG geschützt werden.Thomas Mann: Art. 12, Rn. 34–35. In: Gerrit Manssen: Art. 12, Rn. 267. In: Das Bundesverfassungsgericht hat sich zu dieser Streitfrage noch nicht eindeutig positioniert.Thomas Mann, Esther-Maria Worthmann: Berufsfreiheit (Art. 12 GG) – Strukturen und Problemkonstellationen. In: Juristische Schulung, 2013, S. 385 (386).

Inländische Personenvereinigungen, insbesondere juristische Personen des Privatrechts, können nach Maßgabe von Absatz 3 GG Träger der Freizügigkeit sein. Eine juristische Person ist inländisch, wenn sich ihr tatsächlicher Handlungsmittelpunkt im Gebiet der Bundesrepublik befindet. Die Freizügigkeit ausländischer juristischen Personen wird daher nicht durch Art. 11 Absatz 1 GG geschützt.Martin Pagenkopf: Art. 11, Rn. 13. In: Eine Sonderstellung nehmen auch hier Vereinigungen ein, die im EU-Ausland ansässig sind: Sofern diese in Deutschland tätig sind, können sie sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wie inländische Vereinigungen auf Deutschenrechte wie Art. 11 Absatz 1 GG berufen, da sie andernfalls keinen Grundrechtsschutz besäßen, was mit Art. 18 AEUV nicht vereinbar wäre.: Anwendungserweiterung.

Sachlich Der sachliche Schutzbereich der Freizügigkeit schützt das Recht, ungehindert an jedem Ort innerhalb Deutschlands Wohnung und Aufenthalt zu nehmen.: Notaufnahme.: Reiten im Walde. Der Begriff der Wohnungsnahme bezeichnet in Anlehnung an des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) die Begründung eines ständigen Orts der Niederlassung. Die Aufenthaltsnahme beschreibt im Gegenzug das Verweilen an einem bestimmten Ort, sofern dies für den Grundrechtsträger eine gewisse Bedeutung besitzt.Hans Jarass: Art. 11, Rn. 2. In: Auf welche Weise diese Bedeutung ermittelt wird, ist in der Rechtswissenschaft umstritten. Teilweise wird auf zeitliche Merkmale abgestellt, sodass kurzfristige Aufenthalte nicht durch Art. 11 GG geschützt werden. Nach einer Gegenansicht ist der Schutzbereich des Art. 11 GG eröffnet, wenn das freie Ziehen an den jeweiligen Ort der Begründung eines Lebensmittelpunkts dient. (312).

Dem Schutz der Freizügigkeit untersteht neben der freien Bewegung der Person die freie Bewegung ihrer Vermögenswerte. Geschützt wird weiterhin die Einreise in das Bundesgebiet. Als negative Kehrseite der Freizügigkeit schützt Art. 11 GG auch das Recht, einen bestimmten Wohnsitz nicht zu nehmen oder sich an einen bestimmten Ort nicht zu begeben.Martin Pagenkopf: Art. 11, Rn. 14. In:

Keinen Schutz durch Art. 11 GG erfahren nach vorherrschender Auffassung in der Rechtswissenschaft Ausreise und Auswanderung aus Deutschland, da sich die Gewährleistung der Freizügigkeit lediglich auf das Bundesgebiet bezieht.: Elfes.: Einkommensteuerrecht. Eine Gegenansicht unterstellt auch das Verlassen des Bundesgebiets dem Schutz des Art. 11 GG, da die Freizügigkeit allgemein die Offenheit der Bundesrepublik schütze.