Das Polizei- und Ordnungsrecht (häufig abgekürzt als POR, auch Polizeirecht oder polizeiliches Gefahrenabwehrrecht) umfasst einen Teil des deutschen besonderen Verwaltungsrechts, der die Gefahrenabwehr durch Vollzugspolizei und andere Behörden zum Gegenstand hat. Der Begriff Gefahr bezeichnet eine drohende oder bereits eingetretene Schädigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung. Das Polizei- und Ordnungsrecht regelt, unter welchen Voraussetzungen Behörden Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren ergreifen und diese vollstrecken dürfen. Zudem regelt es die Haftungsfolgen von Gefahrenabwehrmaßnahmen.
Das Polizei- und Ordnungsrecht umfasst zahlreiche Rechtsquellen. Seine Grundlage bilden die allgemeinen Gefahrenabwehrgesetze der Länder, etwa die Polizeigesetze (Beispiel: Bundespolizeigesetz) oder die Sicherheits- und Ordnungsgesetze. Hinzu kommen zahlreiche spezielle Gesetze, die einzelne Materien detailliert behandeln. Sie bilden das besondere Polizei- und Ordnungsrecht und fallen teilweise in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, teilweise in die des Bundes. Zum besonderen Ordnungsrecht zählen beispielsweise der Grenzschutz, das Gewerberecht, das Bauordnungsrecht und das Umweltrecht.
Dem präventiv ausgerichteten Polizei- und Ordnungsrecht steht die Aufklärung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten als repressive Aufgabe gegenüber. Die Ahndung von Straftaten erfolgt durch die Strafverfolgungsbehörden unter der Leitung der Staatsanwaltschaft und richtet sich nach dem Strafprozessrecht. Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten erfolgt nach pflichtgemäßen Ermessen (Opportunitätsprinzip) und wird nach Einleitung eines Bußgeldverfahrens bei den jeweils zuständigen Bußgeldstellen weiterbearbeitet.
Entstehungsgeschichte
mini|hochkant|Polizeiordnung von Kaiser Karl V. 1530 (Titel)
Von der Polizeiordnung zum Polizeirecht Der Begriff Polizei wurzelt im altgriechischen Wort politeia (πολιτεία), das die gesamte Staatsverwaltung beschrieb. In die deutsche Amtssprache fand der Begriff Polizey im 15. Jahrhundert Einzug, wo er in mehreren Polizeiordnungen verwendet wurde. Dort beschrieb er den Zustand der guten Ordnung des Gemeinwesens. Um diesen Zustand zu erhalten, gaben die Polizeiordnungen den Landesherren umfassende Regelungsbefugnisse, etwa für die Marktaufsicht, die Strafverfolgung sowie für die Durchsetzung von Standesordnung und religiösen Geboten. Der damalige polizeiliche Zuständigkeitsbereich war also wesentlich weiter gefasst, als es heute der Fall ist.Hans Boldt, Michael Stolleis: Geschichte der Polizei in Deutschland, Rn. 5. In:
In der Zeit des Absolutismus kam es zu einer Ausdehnung des polizeilichen Aufgabenbereichs auf die Staatsverwaltung.Hans Boldt, Michael Stolleis: Geschichte der Polizei in Deutschland, Rn. 11–19. In: Insbesondere in Angelegenheiten betreffend die Wirtschaft wurde er um gestaltende Aufgaben erweitert. Die Ausweitung der polizeilichen Befugnisse stützte sich auf äußerst vage Rechtsgrundlagen, weshalb deren Ausmaß und Grenzen nur schwer bestimmbar waren. Hoheitsträger schlossen regelmäßig vom Zweck ihres Handelns auf ihre Befugnisse. Die außerordentliche Weite der polizeilichen Zuständigkeitsbereiche bildete die Grundlage des Polizeistaats.
mini|hochkant|Johann Stephan Pütter Die große und inhaltlich wenig bestimmbare Machtfülle der Polizeigewalt stieß in der Bevölkerung zunehmend auf Ablehnung.Hans Boldt, Michael Stolleis: Geschichte der Polizei in Deutschland, Rn. 40–43. In: Infolgedessen entwickelte sich ein engeres Verständnis polizeilicher Aufgaben, das durch eine sich herausbildende Polizeiwissenschaft geprägt wurde. Dies führte zu einer Beschränkung der polizeilichen Zuständigkeit auf Angelegenheiten der inneren Verwaltung, insbesondere auf die Gefahrenabwehr und die Daseinsvorsorge.Hans Boldt, Michael Stolleis: Geschichte der Polizei in Deutschland, Rn. 14–16. In:
mini|hochkant|Carl Gottlieb Svarez Im Zuge der Aufklärung wurde die Zuständigkeit der Polizei auf Anregung zahlreicher Juristen, etwa Johann Stephan Pütter und Carl Gottlieb Svarez, weiter auf die Gefahrenabwehr eingeengt. So betrachtet etwa das Preußische Allgemeine Landrecht (ALR) von 1794 die Gefahrenabwehr als zentrale Aufgabe der Polizei. Dennoch erließen die deutschen Gliedstaaten auch während der Aufklärung zahlreiche Rechtssätze, die der Polizei eine umfassende Verwaltungszuständigkeit zuwiesen. So blieben wesentliche Elemente des Polizeistaats insbesondere während der Restauration im frühen 19. Jahrhundert bestehen.
Zu einer stärkeren rechtsstaatlichen Begrenzung der Polizeitätigkeit kam es im Anschluss an die Deutsche Revolution von 1848–1849: Der Aufgabenkreis der Polizei wurde auf die Abwehr von Gefahren beschränkt. Auch nahmen die Gesetzgeber zunehmend Abstand davon, der Polizei das Recht einzuräumen, die Mittel zu ergreifen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben für erforderlich hielt. Diese subjektive Betrachtung wurde durch eine objektive ersetzt: Die Polizei durfte nur solche Mittel ergreifen, die tatsächlich erforderlich waren, um das angestrebte Ziel zu erreichen.
Polizeirecht vom Kaiserreich bis zum Nationalsozialismus mini|Kreuzbergdenkmal
Die zunehmende rechtsstaatliche Bindung der Polizei setzte sich nach der Gründung des Deutschen Kaiserreichs fort. Sie zeigte sich insbesondere im Kreuzbergerkenntnis des preußischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Juni 1882. In diesem Rechtsstreit stellte das Gericht fest, dass die Polizei nicht befugt war, eine Verordnung zum Schutz des Stadtbilds zu treffen, da dies nicht der Gefahrenabwehr diente und damit nicht den Zuständigkeitsbereich der Polizei fiel.Joachim Rott: 100 Jahre „Kreuzberg-Urteil“ des PrOVG. In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 1982, S. 363. Durch dieses und weitere Urteile schuf die Rechtsprechung bedeutende Grundlagen für ein rechtsstaatliches Polizeiwesen. Hierzu zählt insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip, das noch heute eine wesentliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung staatlichen Handelns darstellt.Hans Boldt, Michael Stolleis: Geschichte der Polizei in Deutschland, Rn. 50. In:
Das Polizeirecht des Kaiserreichs wurde im Wesentlichen durch die Länder geregelt. Dies hatte zur Folge, dass sich zwei unterschiedliche Regelungstechniken herausbildeten: In Norddeutschland bildeten nach dem Vorbild des Paragraph 10 II 17 ALR Generalklauseln, äußerst weit gefasste Rechtsnormen, eine wesentliche Grundlage polizeilichen Handelns. In Süddeutschland ergaben sich die Eingriffsbefugnisse der Polizei hingegen weitgehend aus Spezialregelungen. Beide Regelungstechniken wurden in der Weimarer Republik miteinander verbunden. Im Übrigen unterschied sich das Polizeirecht zunächst kaum von dem des Kaiserreichs.Hans Boldt, Michael Stolleis: Geschichte der Polizei in Deutschland, Rn. 58. In: 1931 schuf der preußische Gesetzgeber mit dem Polizeiverwaltungsgesetz eine neue Rechtsgrundlage für das Polizeirecht, das die Fortentwicklung des Polizeirechts durch die Rechtsprechung aufgriff und kodifizierte.
In der Zeit des Nationalsozialismus kam es zu einer deutlichen Ausweitung der polizeilichen Zuständigkeit und zur Aufgabe rechtsstaatlicher Prinzipien. Die Polizei erhielt die Aufgabe, die nationalsozialistische Ideologie zu fördern und aufrechtzuerhalten. Zu diesem Zweck wurde sie zentralisiert und erhielt zahlreiche weit gefasste Sonderbefugnisse, die weit über den Bereich der Gefahrenabwehr hinausgingen. So wurde etwa die Geheime Staatspolizei gebildet, die umfassenden Eingriffsrechte zur Bekämpfung politischer Gegner des Regimes erhielt und richterlicher Kontrolle entzogen war.
Nach dem Zweiten Weltkrieg: Entwicklung in Westdeutschland Entpolizeilichung unter den Westalliierten und Abtrennung des Ordnungsrechts Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs bemühten sich die westlichen Besatzungsmächte darum, einen erneuten Missbrauch der Polizei als Machtinstrument zu verhindern. Zu diesem Zweck wurden Nachrichtendienste und Polizei strikt voneinander getrennt. Weiterhin wurde die Polizei weitgehend dezentralisiert, indem sie im Wesentlichen den Ländern und Gemeinden unterstellt wurde. Schließlich wurde eine weitgehende Entpolizeilichung der öffentlichen Verwaltung angestrengt: der Aufgabenkreis der uniformierten Vollzugspolizei sollte sich auf die Gefahrenabwehr vor Ort in Eilfällen beschränken.: Baugutachten. Im Regelfall sollte die Gefahrenabwehr durch Verwaltungsbehörden wahrgenommen werden, deren Verfahren im Vergleich zur Vollzugspolizei strenger formalisiert und deren Eingriffsbefugnisse weniger einschneidend sind.
Um die Entpolizeilichung abzusichern, wurde in einigen Bundesländern eine organisatorische Trennung zwischen uniformierter Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung eingeführt. Dies betraf insbesondere die Bundesländer unter britischer und amerikanischer Verwaltung. Besonders deutlich zeigt sich die Trennung von Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung in Nordrhein-Westfalen: Dort ist die Polizei von den allgemeinen und besonderen Ordnungsbehörden organisatorisch getrennt und verfügt mit dem Polizeigesetz (PolG NRW) über eine eigenständige Rechtsgrundlage. Gemäß § 1 Abs. 1 S. 3 PolG NRW ist die Polizei lediglich dann für die Gefahrenabwehr zuständig, wenn die Ordnungsbehörde nicht oder nicht rechtzeitig eingreifen kann.
Polizeigesetze der 1. Generation (1950er/1960er) Nach der Gründung der Bundesrepublik begannen die Länder mit dem Erlass von Polizeigesetzen. Diese orientierten sich weitgehend am preußischen Polizeiverwaltungsgesetz von 1931 und wiesen untereinander eine ähnliche Struktur auf. Im Mittelpunkt der Landesgesetze stand eine Generalklausel, welche die Polizei dazu ermächtigte, die notwendigen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu treffen. Ergänzt wurde die Generalklausel für häufig wiederkehrende und besonders eingriffsintensive Maßnahmen durch Standardmaßnahmen. Als Grundvoraussetzung polizeilichen Handelns galt das Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung.Volkmar Götz: Die Sorge für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 427 ff., 447 ff. In:
Polizeigesetze der 2. Generation (1970er) Ab den 1970er Jahren begannen die Gesetzgeber unter dem Eindruck von Studentenbewegungen, der Taten der Roten-Armee-Fraktion und der Zunahme von organisierter Kriminalität, die Eingriffsbefugnisse der Polizei auszuweiten. Eine maßgebliche Motivation war die Unterstützung der Strafverfolgung. Zu diesem Zweck schufen die Landesgesetzgeber neue Standardmaßnahmen, die den Tätigkeitsbereich der Polizeibehörden zunehmend auf die Straftatenvorsorge ausdehnten. Deren Anwendungsbereich war der Abwehr konkreter Gefahren regelmäßig vorgelagert. Die neugeschaffenen Ermächtigungsgrundlagen verzichteten daher zunehmend auf die Tatbestandsvoraussetzung Gefahr. Stattdessen knüpften sie an das Vorliegen von Situationen an, in denen eine erhöhte Wahrscheinlichkeit der Begehung von Straftaten bestand. Diese tatbestandliche Ausdehnung hatte zur Folge, dass sich die Anforderungen verringerten, unter denen Personen durch Gefahrenabwehrmaßnahmen in Anspruch genommen werden konnten.
Bei der Überarbeitung ihrer Polizeigesetze orientierten sich die Landesgesetzgeber am Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes, den die Innenministerkonferenz zwischen 1972 und 1977 erarbeitete. Mit diesem Entwurf bezweckten die Minister länderübergreifend die Vereinheitlichung der Polizeigesetze.Frank Ebert: Entwicklungen und Tendenzen im Recht der Gefahrenabwehr. In: Landes- und Kommunalverwaltung 2017, S. 10.
Polizeigesetze der 3. Generation (1980er) mini|hochkant|Richtergebäude des Bundesverfassungsgerichts