Die neutrale Schweiz übte im Zweiten Weltkrieg eine diplomatische Tätigkeit als Schutzmacht aus. Dazu beschloss der Schweizer Bundesrat bei Kriegsausbruch im September 1939 die Schaffung der Abteilung für fremde Interessen.

Mit der bedingungslosen Kapitulation NS-Deutschlands am 8. Mai 1945 und Japans am 2. September 1945 löste die Schweiz nach und nach die Schutzmachtabteilungen auf und stellte die kriegsbedingte Schutzmachttätigkeit per 31. März 1946 ein.Online Amtsdruckschriften BAR: Bericht des Schweizerischen Bundesrats über seine Geschäftsführung im Jahr 1946. (Vom 1. April 1947). In: Geschäftsberichte des Bundesrates. Band 92, 1947, S. 1–453, hier: S. 139, 152. Der im Januar 1946 verfasste Rechenschaftsbericht der Abteilung für fremde Interessen des Eidgenössischen Politischen Departementes für die Zeit von September 1939 bis Anfang 1946 hielt diese Tätigkeit fest.

Im Zweiten Weltkrieg wurde die Schweiz dank ihrer Neutralität zur Schutzmacht «par excellence» und vertrat die Interessen von 35 Staaten mit über 200 Einzelmandaten – darunter auch diejenigen von Krieg führenden Grossmächten.Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA: Schutzmachtmandate

Abteilung für fremde Interessen

+ Personal Abteilung für fremde Interessen (AFI) Schweizer Ausländer Total Anfang 1940 in Bern 7 - 7 im Ausland 17 8 25 Anfang 1941 in Bern11- 11 im Ausland 37 9 46 Anfang 1942 in Bern 62 - 62 im Ausland 84 314 398 Anfang 1943 in Bern 116 - 116 im Ausland 271 537 808 Anfang 1944 in Bern 140 - 140 im Ausland 334 748 1082 Anfang 1945 in Bern 130 - 130 im Ausland 374 734 1108 Anfang 1946 in Bern 50 - 50 im Ausland 96 324420

Kurz nach dem deutschen Überfall auf Polen entschied sich der Schweizer Bundesrat am 8. September 1939 die Abteilung für fremde Interessen zu schaffen, angegliedert an das Eidgenössische Politische Departement (EPD), heute das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Anfragen, die Übernahme von Schutzmachtmandaten betreffend, waren bereits eingegangen. Die schweizerische Bundesversammlung erteilte dem Bundesrat am 30. August 1939 ausserordentliche Befugnisse (Vollmachten), die „normalerweise nur dem Parlament“ zustanden.Online-Amtsdruckschriften BAR, Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über sämtliche in Kraft stehenden Beschlüsse und Massnahmen, die auf Grund der ausserordentlichen Vollmachten gefasst wurden, sowie über das vorgesehene Schicksal dieser Beschlüsse. (Vom 10. Dezember 1945). In: Bundesblatt. Band 2, Nr. 26, 1945, S. 559–706, hier: S. 561–565, abgerufen am 16. Mai 2017.

Leitung Leiter wurde der aus dem Ruhestand geholte ehemalige schweizerische Gesandte, Minister Charles Lardy. Nach seinem plötzlichen Tod im Oktober 1939 trat Dr. Hans Fehr, Professor für Rechtsgeschichte an der Universität Bern, seine Nachfolge an. Zum Dekan der juristischen Fakultät der Universität ernannt, demissionierte Minister Fehr im Juni 1940. Die Leitung der Abteilung übernahm Minister Arthur de Pury bis zum April 1945. Von April bis Ende Oktober 1945 stand Legationsrat Jacques de Saussure der Abteilung ad interim vor.

Sektionen mini|Abteilung für fremde Interessen: Bestand der Dossiers Ende 1945 Mit fortlaufender Kriegsdauer stieg die Anzahl der Schutzmandate. Die Abteilung für fremde Interessen verteilte die Mandate organisatorisch auf fünf Sektionen: Sektion: Deutschland (Leitung Jakob Burckhardt, ab Februar 1943 Antonino Janner) Sektion: Italien (Leitung Henri Schreiber bis Ende 1943) Sektion: Grossbritannien (Leitung Charles-Albert Dubois) Sektion: USA und Japan (Leitung Emil(e) Bisang) Sektion: übrige Staaten (Leitung Robert Maurice).

Zur Bewältigung der Aktenflut wurden ein Generalsekretariat sowie eine Kanzlei geschaffen. Bis Ende 1945 belief sich die Zahl der angelegten Dossiers auf 68'750.

Ab 1940 waren für die Abteilung für fremde Interessen zwischenzeitlich 153 Beamte oder Angestellte in Bern und über 1000 im Ausland beschäftigt. In Ländern, in denen die Tätigkeit unter anderem durch die Betreuung von Kriegsgefangenen gross war, wurden selbständige Sonderabteilungen zwecks ausschliesslicher Vertretung fremder Interessen eingerichtet. Zusätzlich wurden Hilfskräfte rekrutiert, teils an Ort und Stelle, um dem anfänglichen Personalmangel infolge Rekrutierungsschwierigkeiten von „geschultem Personal“ zu begegnen.Dominique Frey: Zwischen "Briefträger" und "Vermittler", S. 30–32.

Voraussetzungen zur Übernahme der Interessensvertretung durch die Schweiz Die Schweiz übte die Tätigkeit als Schutzmacht während des Zweiten Weltkrieges nur nach entsprechendem Ersuchen einer anderen Regierung aus. Auf private Begehren ist sie in der Regel nicht eingegangen. Sie übernahm nur dann ein Mandat, wenn die ausdrückliche Zustimmung der Gegenseite vorlag. Die Mandat erteilende Regierung musste das Begehren dem Eidgenössischen Politischen Departement in Bern vorbringen. Als völkerrechtliche Grundlage diente das Genfer Kriegsgefangenenabkommen von 1929. Allerdings umschrieb dieses Abkommen lediglich die Schutzmachttätigkeit eines Staates, ohne sie verbindlich zu definieren. Daher betrachtete die Abteilung für Auswärtiges bzw. nach ihrer Schaffung die Abteilung für fremde Interessen das Mandat nur dann als übernommen, wenn die Zustimmung des Staates (Agrément) vorlag, „in dessen Zuständigkeitsbereich die Vertretung erfolgen sollte“. Begehren, Mitteilungen und Beschwerden des Mandat erteilenden Staates zuhanden der anderen Konfliktpartei(en) wurden über seine Vertretung in Bern der schweizerischen Abteilung für fremde Interessen vorgebracht und von dieser über die entsprechende schweizerische Delegation vor Ort dem dortigen Aussenministerium oder den zuständigen Heeresstellen weitergeleitet.

Neben offiziellen Interessensvertretungen trat die Schweiz als Schutzmacht auch dann auf, wenn ihre Tätigkeit nur geduldet war. Diese „de facto Vertretungen“ kamen zustande, wenn ein Staat eine andere Regierung nicht anerkannte, wie dies im Zuge von Regimewechseln (Regierung von Maréchal Pétain in Vichy-Frankreich) oder Exilregierungen der Fall war. Auch nach der Befreiung von besetzten Gebieten (wie z. B. Belgien, Niederlande, Norwegen, Königreich Jugoslawien oder Griechenland), in welchen die Zustimmung zur Schutzmachttätigkeit vom Okkupanten, NS-Deutschland, stammte, blieb beispielsweise das Vertreten der britischen und amerikanischen Interessen durch die Schweiz häufig bestehen.

Beim Abbruch der Beziehungen hatte das diplomatische und konsularische Personal das „Gastland“, nun Feindesland, innert „nützlicher Frist“ zu verlassen. Seine völkerrechtliche Handlungsfähigkeit erlosch. Nicht selten wurde das zur Ausreise gezwungene diplomatische Personal wie in Grossbritannien und Deutschland inhaftiert. Massgebend für das Gewähren von Schutz „fremder Staatsangehöriger“ durch Schweizer Botschaften und Konsulate war das Schweizerische Konsularreglement (S.K.R.). Im Rechenschaftsbericht der Abteilung für fremde Interessen des Eidgenössischen Politischen Departementes für die Zeit von September 1939 bis Anfang 1946 wird der Art. 36 hervorgehoben:„Anspruch auf Beistand des Konsuls haben […] Ausländer, soweit der Bundesrat durch Vereinbarung mit den Regierungen ihres Heimatstaates und des Residenzstaates die Vertretung ihrer Interessen übernommen hat. Nähere Bestimmungen hierüber werden vom Politischen Departement von Fall zu Fall erlassen.“

Aufgaben der Schutzmachtabteilungen der Schweizer Delegationen vor Ort Die Schweiz als Schutzmacht vermittelte während des Krieges zwischen den Konfliktparteien. Sie leitete dabei Begehren oder Beschwerden einer der Konfliktparteien an die andere über ihre eigenen diplomatischen Kanäle weiter. Sie versuchte zudem den Schutz und/oder die Betreuung der fremden Staatsangehörigen der Mandat erteilenden Macht im Feindland zu gewährleisten.Dominique Frey: Zwischen "Briefträger" und "Vermittler", Vorwort. Ihre diplomatischen und konsularischen Dienste waren grundsätzlich kostenlos. Die vertretenen Mächte kamen für die Gehälter der Abteilung für fremde Interessen in Bern wie auch für das Personal der schweizerischen Gesandtschaften vor Ort auf.Online Amtsdruckschriften BAR: Bericht des Schweizerischen Bundesrats über seine Geschäftsführung im Jahr 1941. (Vom 21. April 1942). In: Geschäftsberichte des Bundesrates. Band 87, 1942, S. 1–356, hier: S. 109–115.Online Amtsdruckschriften BAR: Bericht des Schweizerischen Bundesrats über seine Geschäftsführung im Jahr 1942. (Vom 20. April 1943). In: Geschäftsberichte des Bundesrates. Band 88, 1943, S. 1–426, hier: S. 86–90, 103–111.Online Amtsdruckschriften BAR: Bericht des Schweizerischen Bundesrats über seine Geschäftsführung im Jahr 1943. (Vom 28. April 1944). In: Geschäftsberichte des Bundesrates. Band 89, 1944, S. 1–424, hier: S. 129–135.Online Amtsdruckschriften BAR: Bericht des Schweizerischen Bundesrats über seine Geschäftsführung im Jahr 1944. (Vom 29. März 1945). In: Geschäftsberichte des Bundesrates. Band 90, 1945, S. 1–408, hier: S. 96–105.Online Amtsdruckschriften BAR: Bericht des Schweizerischen Bundesrats über seine Geschäftsführung im Jahr 1945. (Vom 17. April 1946). In: Geschäftsberichte des Bundesrates. Band 91, 1946, S. 1–499, hier: S. 134–146.

Schutz des diplomatischen und konsularischen Personals Nach dem Abbruch der diplomatischen und konsularischen Beziehungen zwischen zwei Staaten ist das Delegationspersonal verpflichtet, das „Gastland“ zu verlassen. Während des Zweiten Weltkrieges wurden die Amtspersonen auf britischer wie auf deutscher Seite zum Teil an der freien Ausreise gehindert, um sie im Austauschverfahren gegen eigenes, von der Feindmacht festgehaltenes Personal heimkehren zu lassen.

Die Schutzmachttätigkeit machte die Schweiz somit zur Vermittlerin beispielsweise zwischen der britischen und deutschen Seite. Sie führte dabei Austauschverhandlungen und übernahm die Betreuung des festgesetzten Personals.Dominique Frey: Zwischen "Briefträger" und "Vermittler", S. 56–58. Dabei achteten die Schutzmachtabteilungen vor Ort auf „ranggemässe“ Behandlung und Schutz vor Belästigung der festgehaltenen Delegation im „Gewahrsamsstaat“.

Interniertes Personal wurde nach Möglichkeit auf dem Boden neutraler Staaten unter der Gewährleistung der betreffenden Regierung ausgetauscht. Diese Austausche fanden in Portugal, Spanien, Schweden und auch vereinzelt in der Schweiz statt.

Betreuung von fremden Staatsangehörigen In den kriegsführenden Staaten standen „feindliche Ausländer“ unter Registrierungszwang. Den Behörden als gefährlich oder verdächtig geltende Zivilpersonen wurden interniert. Ein völkerrechtlicher Schutz war ihnen nur im Fall von gültig bleibenden Staatsverträgen „zwischen dem Heimat- und Aufenthaltsstaat“ gegeben.

Das Genfer Abkommen über die Behandlung von Kriegsgefangen von 1929 sah keinen expliziten Schutz von Zivilpersonen vor. So stellte der Art. 81 nur Zivilpersonen wie „Kriegskorrespondenten, Zeitungsberichterstatter, Marketender und Lieferanten“ unter Schutz, die dem Heer folgend in Gefangenschaft gerieten und über einen Ausweis der Militärbehörden verfügten, „die sie begleiteten“.Online-Amtsdruckschriften BAR: Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Genehmigung der beiden am 27. Juli 1929 in Genf geschlossenen Abkommen zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der Heere im Felde und über die Behandlung der Kriegsgefangenen. In: Bundesblatt. Band 2, Nr. 37, 1930, abgerufen am 16. Mai 2017, S. 253–345, hier S. 329.

Daher entschied der als Schutzmacht tätige Staat selbst über den Grad seines Engagements für fremde Staatsangehörige. Im Fall der Schweiz bedeutete dies, dass sie nur jenen Ausländern automatisch den gleichen Beistand wie den Schweizer Bürgern gewährte, mit deren Regierung der Schweizer Bundesrat eine Vereinbarung über die Vertretung ihrer Interessen getroffen hatte.

Rechtsschutz