Verfassung des Norddeutschen Bundes

Die Verfassung des Norddeutschen Bundes war in Kraft vom 1. Juli 1867 bis zum 31. Dezember 1870. Sie war die Grundlage der Bismarckschen Reichsverfassung und sollte den süddeutschen Staaten den Beitritt möglichst annehmbar machen.Putbuser Diktat vom 30. Oktober 1866, abgedruckt in: Otto von Bismarck/Friedrich Thimme: Die gesammelten Werke, Band 6a, Berlin 1930, Urkunde Nr. 615, S. 167 f.Gerhard Lehmbruch: Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel. Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln 2002, S. 36.

Grundzüge einer neuen Bundesverfassung vom 10. Juni 1866 mini|Norddeutsche Staaten: rot; Süddeutsche Staaten: gelb; Exklave Hohenzollern: rot

Nach dem Scheitern der Revolution 1848/49 bestand in der preußischen Regierung die Überzeugung, dass das deutsche Volk seine „Erlösung aus der Zersplitterung und Machtlosigkeit“Paul Laband: Die Wandlungen der deutschen Reichsverfassung, Vortrag vom 16. März 1895, Dresden 1895, S. 2. ohne Rücksicht auf das Fortbestehen der Einzelstaaten und den in ihnen noch herrschenden AdelVolker Ullrich: Die nervöse Großmacht 1871–1918, Aufstieg und Untergang des Deutschen Kaiserreichs. Erweiterte Neuausgabe, Frankfurt am Main 2013, S. 277. weiterbetreiben wird. Die preußische Regierung machte sich zum Verfechter der Einigungsbewegung, um die preußische, antidemokratische Staats- und Gesellschaftsordnung zu erhalten.Veit Valentin: Geschichte der Deutschen, Gütersloh 1993, S. 446.

Am 10. Juni 1866 legte die preußische Regierung den übrigen deutschen Staaten die „Grundzüge einer neuen Bundesverfassung“ vor. In zehn Artikeln wurden die wichtigsten Grundsätze formuliert: Eine der Bundesversammlung ähnliche Versammlung der Bevollmächtigten der Einzelstaaten, der spätere Bundesrat, sollte zusammen mit einer Nationalversammlung für die Gesetzgebung zuständig sein. Die Nationalversammlung sollte wie der Reichstag der Paulskirchenverfassung aus allgemeinen, gleichen und direkten Wahlen hervorgehen. Der Bund sollte seine Gesetzgebungskompetenz in erster Linie zur Schaffung eines einheitlichen Währungs-, Wirtschafts- und Zollgebiets haben. Politische Freiheiten, wie die Befreiung von ungleichen Wahlrechten in den Einzelstaaten und Grundrechte waren nicht vorgesehen. Unerwähnt blieb das Staatsoberhaupt, wer die Regierungsverantwortung übertragen bekommen soll, wer die Regierung bildet und wer die Kontrolle über sie ausübt. Darin unterschieden sich die Grundzüge der preußischen Regierung von der Paulskirchenverfassung.

Der Bund sollte zwei Heere haben, eine Nordarmee mit dem König von Preußen als Oberfeldherrn und eine Südarmee mit dem König von Bayern als Oberfeldherrn. Die einheitliche Kriegsmarine sollte unter dem Oberbefehl des Königs von Preußen stehen.

Im Gegensatz zu den politischen Freiheiten waren die Anteile der Einzelstaaten an den Militärausgaben schon in den Grundzügen genau geregelt. Jeder Einzelstaat sollte grundsätzlich einen Umlagebeitrag nach der Kopfzahl seiner Einwohner bezahlen. Die Ausgaben für seine Truppen sollte er zunächst selbst tragen und diesen Betrag vom Matrikularbeitrag abziehen. Ein nicht benötigter Überschuss sollte als Bundeskriegsschatz von einem Bundeskriegsrat verwaltet und von der Nationalversammlung kontrolliert werden.

Die norddeutschen Staaten vereinbarten im Bündnisvertrag vom 18. August 1866 gegen den Widerstand der Landtage die Gründung eines Nationalstaats. Zunächst sollte der Reichstag als verfassungsgebende Versammlung nach allgemeinem, gleichem und geheimem Wahlrecht, dem Wahlrecht der Revolution,Lothar Gall: Bismarck – der weiße Revolutionär, 2. Aufl., Berlin 1990, S. 385. gewählt werden. Diesem sollten dann die Regierungen der norddeutschen Staaten einen Verfassungsentwurf zur endgültigen Feststellung vorlegen.Art. 8 des Bündnisvertrags vom 18. August 1866.

Vorarbeiten der preußischen Regierung zur Verfassung Der Entwurf von Duncker Maximilian Duncker erstellte im Auftrag des preußischen Ministerpräsidenten Otto von Bismarck bis September 1866 einen elegant formulierten Entwurf.Heinrich Triepel: Zur Vorgeschichte der norddeutschen Bundesverfassung, in: Festschrift für Otto von Gierke, Weimar 1911, Nachdruck Frankfurt am Main 1987, S. 589–644 einschließlich Anlage 1: Vorentwurf von Maximilian Duncker, S. 617. Der Vorschlag selbst wurde als zu schwerfällig und zentralistisch empfunden und wurde im Laufe der weiteren Entwicklung nur als Gegenmodell und nicht als Urbild der Verfassung genommen.Heinrich Triepel: Zur Vorgeschichte der norddeutschen Bundesverfassung, in: Festschrift für Otto von Gierke, Weimar 1911, Nachdruck Frankfurt am Main 1987, S. 629.

Zur Bundeszuständigkeit gehörte in Dunckers Entwurf die Außenpolitik, das Militärwesen, das Finanzwesen des Bundes und viele Zuständigkeiten auf einzelnen Gebieten, die einen einheitlichen Wirtschafts-, Währungs-, Rechts- und Verkehrsraum schaffen sollten. Der Bund sollte die Rechtseinheit durch die Bundesgesetzgebung fördern. Nach der Verfassung selbst sollte nur noch das Schuldrecht und das Zivilprozessrecht vereinheitlicht werden.

Soweit allerdings Zuständigkeiten nicht ausdrücklich auf den Bund übertragen waren, sollten die Einzelstaaten ihre Hoheits- und Vermögensrechte behalten.Heinrich Triepel: Zur Vorgeschichte der norddeutschen Bundesverfassung, in: Festschrift für Otto von Gierke, Weimar 1911, Nachdruck Frankfurt am Main 1987, S. 631, § 5. In der Verfassung fand sich diese Formulierung nicht mehr, obwohl der Grundsatz erhalten blieb.

Die Regierungen der Einzelstaaten sollten durch Entsendung von Bevollmächtigten einen als Bundesversammlung bezeichneten Staatsrat bilden. Jeder Staat hatte eine Stimme. Der Staatsrat hatte ein Gesetzesinitiativrecht und beriet alle Gesetzesentwürfe vor. Ein Vetorecht gegen Gesetzesentwürfe hatte nur der König von Preußen, der nicht gegen seinen Willen gezwungen werden konnte, einen Gesetzesentwurf beim Reichstag einzubringen. Den Vorsitz im Staatsrat führte der Bevollmächtigte des Königs von Preußen.

Der Reichstag bestand aus Volks- und Staatenhaus. Das Staatenhaus hatte 110 Sitze. Preußen erhielt zur Gewähr seiner Hegemonialstellung 60 Sitze, die übrigen Einzelstaaten teilten sich 50 Sitze. Die Mitglieder des Staatenhauses wurden zur Hälfte durch die Regierungen ernannt, zur anderen Hälfte durch die Volksvertretungen der Einzelstaaten. Das Volkshaus wurde für drei Jahre nach gleichem und allgemeinem Männerwahlrecht gewählt. Bundesgesetze benötigten die Zustimmung beider Häuser. Das Volkshaus wurde beim Abschluss von Bündnissen und Verträgen mit anderen Staaten nicht beteiligt. Es konnte die Regierung weder wählen noch abwählen und war nur für die Gesetzgebung und den Bundeshaushalt zuständig.

Der König von Preußen war Inhaber des Bundespräsidiums und Oberfeldherr des Bundes mit Befehls- und Kommandogewalt über Bundesheer und Kriegsmarine. Als Inhaber des Bundespräsidiums war der König von Preußen Staatsoberhaupt und vertrat den Bund nach außen. Mit Zustimmung des Staatsrats konnte er Bündnisse und Verträge schließen. Der König von Preußen konnte Ausführungsverordnungen zu Gesetzen erlassen und gemeinsam mit dem Staatsrat den Vollzug der Bundesgesetze durch die Einzelstaaten und die Bundesverwaltung überwachen. Die gesamte Regierungsgewalt des Bundes hatte der König von Preußen inne und übte sie durch von ihm bestellte Minister aus. Handlungen des Königs von Preußen in Regierung und Gesetzgebung wurden erst mit der Gegenzeichnung durch einen Minister wirksam, der dadurch die politische Verantwortung übernahm.

Der Bundeshaushalt sollte auf dem ersten Reichstag auf Dauer gemeinsam von Volks- und Staatenhaus festgestellt werden; nur die späteren Erhöhungen und Veränderungen der Ausgaben müssten erneut beschlossen werden. Erhalten blieb in allen späteren Entwürfen und in der Verfassung der Verzicht auf einen Grundrechtskatalog. Die Einzelstaaten konnten in der Verfassung ihre Verwaltungen mit Zuständigkeiten und Personal beibehalten. Ebenfalls geblieben ist der Verzicht auf ein Reichsgericht als Verfassungsgericht. Nach dem Vorbild des Deutschen Bundes blieb der Ausgleich von verfassungsrechtlichen Streitigkeiten bei der Vertretung der Einzelstaaten.

mini|Die Bevollmächtigten der Gründerstaaten des Norddeutschen Bundes für die Verfassungskonferenz 1867 (Grafik von Hermann Scherenberg)

Annäherung an die Deutsche Bundesakte Im Putbuser Diktat vom 30. Oktober 1866, einem Aktenvermerk für Karl Friedrich von Savigny, nahm Bismarck Stellung zu den bisherigen Entwürfen von Maximilian Duncker, Robert Hepke und Lothar Bucher. Die Entwürfe seien zu unitarisch und zu zentralistisch, auch für den künftigen Beitritt der süddeutschen Staaten. Drei Gesetzgebungsorgane, Volkshaus, Staatenhaus und Bundesrat seien zu schwerfällig. Allenfalls hielt er es für denkbar, den Reichstag in zwei Abteilungen wählen zu lassen. Eine Hälfte der Abgeordneten sollten die hundert Höchstbesteuerten eines Wahlkreises wählen, die andere Hälfte die übrigen Wähler.Otto von Bismarck/Friedrich Thimme: Die gesammelten Werke, Band 6a, Berlin 1930, Urkunde Nr. 615, S. 167 f.

Eine verantwortliche Regierung nach dem Vorbild der Paulskirchenverfassung oder der Erfurter Unionsverfassung sollte es nicht geben. Stattdessen sollten beim Bundesrat mit Fachkommissionen besetzte Zentralstellen eingerichtet werden, die die Regierungen der Einzelstaaten ernannten. Der Bundesrat sollte so zum Regierungsorgan werden. Nach einem weiteren Aktenvermerk, dem Putbuser Diktat vom 19. November 1866, sollte der Bundesrat die Aufgaben einer Ministerbank mit 43 Sitzen übernehmen.Otto von Bismarck/Friedrich Thimme: Die gesammelten Werke, Band 6a, Berlin 1930, Urkunde Nr. 616, S. 168–170.

Daraufhin arbeitete Robert Hepke zwei Alternativentwürfe zum Bundesrat aus: Ein kleiner Bundesrat in Anlehnung an den engeren Rat des Deutschen BundesArt. 4 der Deutschen Bundesakte vom 8. Juni 1815. sollte acht Stimmen haben, davon zwei für Preußen. Ein großer Bundesrat, ähnlich der Plenarversammlung des Deutschen Bundes für verfassungsähnliche Fragen,Art. 6 der Deutschen Bundesakte vom 8. Juni 1815 sollte 43 Stimmen haben, davon 17 für Preußen. Nur der große Bundesrat wurde weiter verfolgt.

Nach mehreren Umarbeitungen und Korrekturen Bismarcks erstellte Lothar Bucher auf den 8. Dezember 1866 einen Entwurf mit 65 Artikeln, den er am 9. Dezember nochmals bearbeitete. Dieser Entwurf ging zur Beschlussfassung an das preußische Kabinett. Für die Sitzung des Ministerrats am 13. Dezember wurde ein mit vielen Änderungen Bismarcks versehener und neu redigierter Entwurf mit 69 Artikeln erstellt. Auf der Sitzung wurden die Änderungen Bismarcks wieder rückgängig gemacht. Am 15. Dezember 1866 wurde der Entwurf des preußischen Kabinetts den Regierungen der norddeutschen Staaten zugeleitet. Am 12. Februar 1867 wurde der konstituierende Reichstag gewählt, der am 24. Februar 1867 zu seiner ersten Sitzung zusammenkam. Die Regierungen übernahmen die letzten Änderungen Bismarcks und unterbreiteten sie am 4. März 1867 dem konstituierenden Reichstag.Preußischer Entwurf der Verfassung des norddeutschen Bundes nebst Einleitung in: Otto von Bismarck/Friedrich Thimme, Die gesammelten Werke, Band 6a, Berlin 1930, Dokument 629, S. 187–196. Der Reichstag nahm wesentliche Änderungen am Entwurf der Gründungsregierungen vor.

Der Bundesrat