Im Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) sind seit 1993 die Höhe und Form von Leistungen geregelt, die materiell hilfebedürftige Asylbewerber, Geduldete sowie Ausländer, die vollziehbar zur Ausreise verpflichtet sind, in der Bundesrepublik Deutschland beanspruchen können. Ursachen für die Hilfebedürftigkeit können z. B. in fehlendem Erwerbseinkommen (teilweise auch bedingt durch eine fehlende Arbeitserlaubnis) oder für die Bedarfsdeckung nicht ausreichendem Einkommen und Vermögen liegen.
Politischer Hintergrund und gesetzgeberische Entwicklung
Ursprung in der Asyldebatte Das Asylbewerberleistungsgesetz trat nach der Asyldebatte, in der die deutlich gestiegene Zahl von Asylanträgen und Asylmissbrauch eine wichtige Rolle gespielt haben,Bundesamt für Migration und Flüchtlinge: Asylkompromiss garantiert Schutz für politisch Verfolgte. Grundgesetzänderung soll Missbrauch des Asylrechts verhindern, vom 14. Januar 2011, abgerufen am 27. September 2012Michael Griesbeck: Der Schutz vor politischer Verfolgung und weltweite Migration – Inhalt und Grenzen der Arbeit des Bundesamtes (PDF) In: Asylpraxis. Schriftenreihe des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge. Band 2. 2. Auflage. 2001, ISBN 3-9805881-1-4, S. 13–65, hier S. 17 als Folge des im Dezember 1992 vereinbarten AsylkompromissesWortlaut Asylkompromiss. In: FAZ, 6. Dezember 1992. zwischen den Regierungsparteien CDU/CSU und FDP und der oppositionellen SPD in Kraft. Das AsylbLG ersetzte die bis dahin in § 120 Abs. 2 Bundessozialhilfegesetz enthaltenen Regelungen über die Gewährung der Sozialhilfe (insbesondere Regelsätze, Unterkunft, Krankenhilfe) an asylsuchende und geduldete Ausländer. Es wird auch als leistungsrechtlicher Annex zum Asylkompromiss bezeichnet.Wahrendorf in: Grube/Wahrendorf: SGB XII Sozialhilfe Kommentar mit AsylbLG, 4. Auflage 2012 (Beck), Einleitung AsylbLG Rnr. 1.
Ziel der damaligen Bundesregierung war es, den Zustrom von Flüchtlingen nach Deutschland zu begrenzen und einen Missbrauch des Asylrechts zu verhindern. Mit dem AsylbLG wurde das Ziel verfolgt, . Die migrationspolitisch begründete Absenkung des Leistungsniveaus wurde mit Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2012 jedoch für verfassungswidrig erklärt.BVerfG, 1 BvL 10/10 vom 18. Juli 2012, Absatz 121, abgerufen am 3. August 2012.
Hintergrund war die Belastung der öffentlichen Haushalte durch stark angewachsene Flüchtlingsströme, von denen Deutschland in Europa einen Großteil zu tragen hatte. Fluchtmotive waren häufig die Suche nach Schutz vor Krieg und Bürgerkrieg (vor allem im ehemaligen Jugoslawien), was allerdings nicht als individuelle „politische Verfolgung“ im Sinne des bundesdeutschen Asylrechts galt und daher gemäß Abs. 3 AsylG zur Ablehnung von Asylanträgen als „offensichtlich unbegründet“ führte. Auch der im Asylkompromiss 1992 vorgesehene eigenständige Aufenthaltstitel als „Kriegsflüchtling“ gemäß § 32a des damaligen Ausländergesetzes auf aufenthaltstitel.de. wurde in der Praxis nicht erteilt. Das Ziel der Erlangung des Schutzes vor Kriegs- und Bürgerkriegssituationen spielte (und spielt bis heute) eine Rolle bei der Einreise vieler Flüchtlinge. Heute führen solche Fluchtgründe jedoch aufgrund der Vorgaben europäischer Richtlinien zum Flüchtlingsschutz eher zur Flüchtlingsanerkennung als in den 1990er Jahren. vom 29. April 2004 über Mindestnormen zum Flüchtlingsschutz.
Während die Zahl von Asylbewerbern seit 1989 stark angestiegen war (438.191 im Jahre 1992 unter Berücksichtigung der Asylfolgeanträge), wurden in den frühen 1990er Jahren rund 95 Prozent der Asylsuchenden nicht als Asylberechtigte anerkannt. Sehr vielen von ihnen, vor allem den mehr als 300.000 Bürgerkriegsflüchtlingen aus dem ehemaligen Jugoslawien, wurde stattdessen im Regelfall nur Abschiebeschutz in Form einer Duldung gewährt. Unter Hinweis auf die hohen Ablehnungsquoten wurde seitens der Bundesregierung erklärt, dass sehr häufig wirtschaftliche Gründe als prägendes Motiv für die Einreise im Vordergrund stünden. Auch die Tatsache, dass die allermeisten Flüchtlinge auf dem Landweg über die sämtlich als sichere Drittstaaten geltenden Nachbarländer Deutschlands einreisten, wurde als Beleg für Asylmissbrauch angeführt. Um die Zuwanderung zu begrenzen, wurde nach dem Asylkompromiss 1993 das Asylrecht nach GG erheblich eingeschränkt, das AsylbLG geschaffen und ein Personenkreis von Ausländern definiert, der nicht mehr Leistungen nach dem damaligen Bundessozialhilfegesetz (BSHG), sondern nach dem AsylbLG erhalten sollte.
Verfassungswidrigkeit und Novelle vom März 2015 Nachdem die Leistungssätze des AsylbLG seit 1993 unverändert geblieben waren, sah das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 18. Juli 2012bundesverfassungsgericht.de die Grundleistungen als „evident unzureichend“ an und erklärte sie für verfassungswidrig. Das Bundesverfassungsgericht forderte die Bundesregierung auf, unverzüglich eine verfassungskonforme Neuregelung zu schaffen, und traf für die Zeit bis zu deren Inkrafttreten selbst eine Übergangsregelung, die auf den 1. Januar 2011 zurückwirkte.
Am 1. März 2015 trat eine novellierte Fassung des AsylbLG in Kraft, die die grundlegenden Strukturen beibehielt, in diesem Rahmen aber ein Leistungsniveau festsetzte, das sich grundsätzlich an der Sozialhilfe nach dem SGB XII bzw. dem Arbeitslosengeld II orientierte. Eine vollständige Übereinstimmung gibt es allerdings weiterhin nicht; insbesondere sieht das AsylbLG nach wie vor keine Mehrbedarfszuschläge vor, und die medizinische Versorgung bleibt weiter unter dem Niveau der Gesetzlichen Krankenversicherung.. Vgl. zur Gesetzgebungshistorie und Kritik der Verbände und NGOs
Das Rechtsstellungsverbesserungsgesetz, und . das ebenfalls zum 1. März 2015 in Kraft trat, sah als Ergebnis des mit dem Bundesrat ausgehandelten Asylkompromisses zur Erklärung Serbiens, Bosnien-Herzegowinas und Mazedoniens zu sicheren Herkunftsländern im Gegenzug die weitgehende Aufhebung des Sachleistungsvorrangs in § 3 Abs. 2 AsylbLG vor.Zur AsylbLG-Novelle 2015 siehe ausführlich Voigt, Claudius, Arbeitshilfe zu den Änderungen des AsylbLG zum 1. März 2015
Erneute Änderung im Oktober 2015 Durch das am 15. Oktober 2015 verabschiedete Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz, das eine Reaktion auf den Anstieg der Anzahl Asylsuchender des Jahres 2015 darstellt und bereits am 24. Oktober 2015 in Kraft trat, kam es zu einer erneuten Änderung des Asylbewerberleistungsrechts. Damit verfolgt der Gesetzgeber unter anderem das Ziel, „mögliche Fehlanreize, die zu ungerechtfertigten Asylanträgen führen können“, zu beseitigen. Während des bis zu sechsmonatigen Aufenthaltes in Aufnahmeeinrichtungen sollen auch für den persönlichen Bedarf anstelle des Barbetrags zum persönlichen Bedarf („Taschengeld“) vorrangig Sachleistungen gewährt werden, auch in Gemeinschaftsunterkünften kann der Barbetrag durch Sachleistungen ersetzt werden. Zudem werden im Bereich des § 1a AsylbLG die Leistungen noch weiter eingeschränkt.
Asylbewerberleistungsrecht als Sozialrecht Das AsylbLG regelt als eigenständiges Gesetz die materiellen Leistungen für den leistungsberechtigten Personenkreis. Es ist nicht im formalen Sinne dem Sozialrecht zuzuordnen, weil es nicht in den Katalog des SGB I aufgenommen worden ist. Seinem Leistungsinhalt nach gehört es aber dennoch zum materiellen Sozial(hilfe)recht.
Leistungsberechtigte Der Kreis der leistungsberechtigten Personen ist in abschließend geregelt. Zu ihnen gehören materiell hilfebedürftige Asylbewerber, geduldete und vollziehbar zur Ausreise verpflichtete Ausländer, auch wenn kein legaler Aufenthaltsstatus mehr vorliegt.
Auch Inhaber einer Form der befristeten Aufenthaltserlaubnis sind leistungsberechtigt (vgl. ); zum 1. Juni 2022 wurde diesen infolge der durch den russischen Überfall auf die Ukraine ausgelösten Fluchtbewegung allerdings Anspruch auf Alg 2 (ab 2023 Bürgergeld) gewährt, sobald ihnen eine Fiktionsbescheinigung erteilt wurde.
Leistungsinhalte Die leistungsberechtigten Personen erhalten Grundleistungen (§ 3 AsylbLG), die einen Barbedarf (Taschengeld bzw. Regelsatz), ggf. auch als Sachleistungen, sowie die Kosten der Unterkunft (Gemeinschaftsunterkunft oder Mietwohnung), Hausrat und Heizkosten beinhalten. Darüber hinaus werden Leistungen bei Krankheit, Schwangerschaft und Geburt ( AsylbLG) gewährt, da die Leistungsberechtigten in der Regel von der Gesetzlichen Krankenversicherung ausgeschlossen sind. Hinzu kommen sonstige Leistungen ( AsylbLG), z. B. besondere Bedarfe für Schwangere, Menschen mit Behinderung und Pflegebedürftige.
Für die ersten 36 Monate des Aufenthaltes werden Grundleistungen nach AsylbLG gewährt. In bestimmten Fällen werden Leistungsberechtigte durch Kürzungen sanktioniert ( AsylbLG). Nach einem Aufenthalt von 36 Monaten werden die Leistungen unter bestimmten Voraussetzungen auf das Niveau der Sozialhilfe angehoben ( AsylbLG).
Grundleistungen
Basisnorm des Leistungssystems ist AsylbLG. Er regelt die sogenannten Grundleistungen. Sie erfassen den notwendigen Bedarf an Ernährung, Unterkunft, Heizung, Kleidung, Gesundheitspflege und Gebrauchs- und Verbrauchsgütern ( Abs. 1 Satz 1 bis 4 AsylbLG) sowie den notwendigen persönlichen Bedarf zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens ( Abs. 1 Satz 5 bis 9 AsylbLG).
Die Leistungsgewährung ist in Form von Sachleistungen (einschließlich Dienstleistungen) und/oder als Geldleistung denkbar. Laut der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2012, juris Rn 67.) steht es dem Gesetzgeber frei, den Schwerpunkt bei Sachleistungen zu setzen („Sachleistungsprinzip“). Das physische Existenzminimum kann in Form von Sachleistungen gewährt werden; der Bargeldbedarf dient auch der Sicherung des sozio-kulturellen Existenzminimums. Das Anrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum leitet das Gericht aus dem erweiterten Grundrechtsschutz her (vgl. den Abschnitt zur BVerfG-Entscheidung vom 18. Juli 2012). Der dem Gesetzgeber eingeräumte Gestaltungsspielraum unterliegt konkreten Anforderungen an die Bemessung der Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums. Wird beispielsweise das Sachleistungsprinzip auf eine bestimmte Personengruppe beschränkt, deren gemeinsames Merkmal die Herkunft ist, ist hierfür eine substanzielle Begründung erforderlich. S. 4–5, 11–12.
Form der Leistungsgewährung Bezüglich der Form der Leistungserbringung – Sach- oder Geldleistung – wird danach unterschieden, ob der Leistungsempfänger in einer Erstaufnahmeeinrichtung nach § 44 AsylG untergebracht ist oder nicht:
+ Form der Leistungserbringung Unterbringungin einer Aufnahmeeinrichtung Unterbringungaußerhalb einer Aufnahmeeinrichtung Notwendiger Bedarf zwingend Sachleistung vorrangig Geldleistung Notwendiger persönlicher Bedarf vorrangig Sachleistung nachrangig Gutscheine oder Geldleistung Geldleistung
Während der für maximal sechs Monate zulässigen Unterbringung in einer Aufnahmeeinrichtung (§ 47 AsylG) wird der „notwendige Bedarf“ (Ernährung, Kleidung, Gesundheitspflege und Gebrauchs- und Verbrauchsgüter) zwingend durch Sachleistungen gedeckt (§ 3 Abs. 1 AsylbLG). Für den notwendigen persönlichen Bedarf gilt dies gemäß § 3 Abs. 1 Satz 6 AsylbLG im Grundsatz ebenfalls, allerdings nur, soweit die Gewährung von Sachleistungen „mit vertretbarem Verwaltungsaufwand möglich“ ist.