Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren

Der Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ist Gegenstand des 2011 eingeführten 17. Titels im deutschen Gerichtsverfassungsgesetz (GVG), der den Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens und eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens für den Fall der unangemessen langen Verfahrensdauer unter anderem das Recht auf finanzielle Entschädigung einräumt. Die Regelungen, die Folge mehrerer Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sind, gelten für alle Prozessordnungen. Zentrale Voraussetzung ist, dass die Dauer eines Gerichtsverfahrens oder eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens „unangemessen“ lang ist. Wann das der Fall ist, ist gesetzlich nicht definiert, sondern ist nach den Umständen des Einzelfalls zu beurteilen. Die Bestimmungen gewähren den Prozessbeteiligten eines überlangen Verfahrens eine finanzielle Entschädigung, die in einem gesonderten Gerichtsverfahren einzuklagen ist.

Hintergrund Ausgangslage Der Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren betrifft Fälle, in denen eine Partei ein Gerichtsverfahren anhängig gemacht hat (z. B. eine Forderung einklagt), das angerufene Gericht sich aber nicht in angemessener Zeit mit der Sache befasst bzw. keine Entscheidung in der Sache herbeiführt. Hier kann das Bedürfnis entstehen, das Gericht zur Förderung des Verfahrens und zur Herbeiführung einer Entscheidung zu bewegen. Denkbar ist auch, dass einer Partei (oder beiden) als Folge der Verzögerung der Entscheidung ein wirtschaftlicher oder immaterieller Schaden entsteht. In diesem Fall entsteht das Bedürfnis nach Entschädigung.

Eine vergleichbare Konstellation kann sich bei einem überlangen strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ergeben.

Verfassungsrechtliche Lage Abs. 4 GG enthält in Satz 1 eine Rechtsschutzgarantie. Danach muss gegen jede auf die öffentliche Gewalt zurückzuführende Rechtsverletzung der Rechtsweg offenstehen. Zum Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes gehört nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts auch, dass rechtzeitig innerhalb angemessener Zeit eine abschließende gerichtliche Entscheidung vorliegen muss.BVerfG, Beschluss vom 27. März 1980, Az. 2 BvR 316/80, und Urteil vom 16. Mai 1995, Az. 1 BvR 1087/91. Art. 19 Abs. 4 GG enthält – auch – einen Gestaltungsauftrag an den Gesetzgeber: Er muss diesen Grundsatz bei der Ausgestaltung der Gerichtsorganisation und des Prozessrechts berücksichtigen. Einen vergleichbaren Ansatz enthält Abs. 1 EMRK, der in Deutschland den Rang eines einfachen Gesetzes hat: Danach hat jede Person das Recht, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.

Rechtslage in Deutschland bis 2011 Bis 2011 gab es im deutschen Rechtssystem keine ausdrückliche Regelung, mit der Beteiligte eines Gerichts- oder Ermittlungsverfahrens eine Beschleunigung erwirken oder eine Entschädigung erreichen konnten. Möglich waren lediglich indirekte oder nachrangige Schritte. Hierzu gehörten

die gesetzlich nicht geregelte, durch Richterrecht entwickelte Untätigkeitsbeschwerde die Gegenvorstellung, die Anregung und die Dienstaufsichtsbeschwerde die Verfassungsbeschwerde, mit der eine Verletzung von GG geltend gemacht werden kann, und die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen, die in diesem konkreten Aspekt gemäß Abs. 2 Satz 2 BGB nicht vom Richterprivileg ausgeschlossen werden.

Diese Möglichkeiten hatten und haben nur begrenzte Folgen. Die Untätigkeits- und die Verfassungsbeschwerde sind jeweils auf die bloße gerichtliche Feststellung der Untätigkeit gerichtet, lösen aber keine unmittelbaren Folgen für das Prozessgericht aus, das den Rechtsstreit verzögernd behandelt. Die Dienstaufsichtsbeschwerde ist zudem eine bloße Maßnahme der Personalaufsicht. Amtshaftungsansprüche sind nachrangig; sie folgen üblicherweise erst nach dem Abschluss des (verzögerten) Ausgangsprozesses.

Der EGMR hat in den vergangenen Jahren in mehreren Entscheidungen die überlange Dauer von Gerichtsverfahren in Deutschland gerügt und zugleich bemängelt, dass die bestehenden Möglichkeiten, sich gegen ein überlanges Verfahren zu wehren, ineffektiv sind.Vgl. insbesondere das „Piloturteil“ der Fünften Sektion des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 6. Juli 2010 in der Rechtssache R. gegen Deutschland – 46344/06 – (nichtamtliche deutsche Übersetzung), (englische Fassung), sowie die zugehörige Pressemitteilung des Kanzlers vom 2. September 2010, Erstes Piloturteil in einem Verfahren gegen Deutschland: die überlange Verfahrensdauer vor deutschen Gerichten stellt ein strukturelles Problem dar (abgerufen am 6. Oktober 2011).Verurteilungen wegen überlanger Gerichtsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages

Schaffung einer gesetzlichen Regelung Anknüpfend an diese Rechtsprechung, entstand der Auftrag an den gemäß Abs. 1 Nr. 1 GG zuständigen Bundesgesetzgeber, eine Regelung zu schaffen, die Prozessbeteiligten die Möglichkeit gibt, eine Beschleunigung und ggf. auch eine Entschädigung zu erwirken.

Zielkonflikte bei einer Neuregelung Bei der Konzeption einer Regelung musste der Gesetzgeber das Spannungsfeld zwischen der Garantie eines effektiven Rechtsschutzes einerseits und der ebenfalls verfassungsrechtlich verankerten richterlichen Unabhängigkeit ( Abs. 1 GG) anderseits beachten. Die richterliche Unabhängigkeit bezieht sich neben der Entscheidung über die Sache selbst auch auf alle die Entscheidung vorbereitenden Maßnahmen einschließlich der Terminierung und der Reihenfolge, in der anhängige Klagen behandelt werden.BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1973, Az. I WB 228.72. Daraus ergibt sich, dass eine Überprüfbarkeit der Verfahrensgestaltung grundsätzlich gewährleistet sein muss, andererseits aber eine Regelung fester Erledigungsfristen unzulässig ist.

Gesetzgebungsverfahren Im Frühjahr 2010 stellte die damalige Bundesjustizministerin Leutheusser-Schnarrenberger einen GesetzentwurfReferentenentwurf „Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren“ vor, der den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren verbessern sollte. Die Bundesregierung leitete am 3. September 2010 den Entwurf eines Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren gemäß Abs. 2 S. 1 GG dem Bundesrat zu.BR-Drucksache 540/10. Rechtsausschuss, Finanzausschuss und Ausschuss für Innere Angelegenheiten begrüßten den Gesetzentwurf in Stellungnahmen grundsätzlich und schlugen zudem verschiedene Änderungen des Entwurfes vor.BR-Drucksache 540/1/10 vom 5. Oktober 2010. Der Bundesrat nahm in seiner Sitzung am 15. Oktober 2010 gemäß Abs. 2 S. 2 GG zum Entwurf Stellung.

Anschließend brachte die Bundesregierung den Gesetzesentwurf in den Bundestag ein,BT-Drucksache 17/3802 vom 17. November 2010 (PDF; 570 kB). der ihn am 20. Januar 2011 an den Rechts- und den Innenausschuss überwies.BT-Plenarprotokoll 17/84 vom 20. Januar 2011, 9494 C. Der Rechtsausschuss führte am 23. März 2011 eine öffentliche Anhörung durch. Beide Ausschüsse behandelten den Gesetzentwurf am 25. Mai 2011 sowie am 28. September 2011; im Rechtsausschuss lagen zudem mehrere Änderungsanträge (17(6)80, 17(6)100) vor. Der Rechtsausschuss empfahl mit den Stimmen von CDU/CSU, FDP und SPD gegen die Stimmen der Fraktion Die Linke bei Stimmenthaltung der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, den Gesetzesentwurf mit Änderungen anzunehmen.Bundestags-Drucksache 17/7217 vom 28. September 2011 (PDF; 489 kB).vgl. auch Pressemitteilung der Fraktion CDU/CSU vom 28. September 2011, Wir schaffen Rechtsschutz gegen überlange Verfahrensdauern bei Gerichten, abgerufen am 28. September 2011.

Der Bundestag hat den Gesetzentwurf am 29. September 2011 in zweiter und dritter Lesung abschließend behandelt und sowohl den Gesetzentwurf mit den vom Rechtsausschuss empfohlenen ÄnderungenBundestags-Drucksache 17/7217 vom 28. September 2011 (PDF; 489 kB), Beschlussempfehlung Nr. 1. als auch die vom Rechtsausschuss empfohlene EntschließungBundestags-Drucksache 17/7217 vom 28. September 2011 (PDF; 489 kB), Beschlussempfehlung Nr. 2, die unter anderem vorsieht, die Anwendung des Gesetzes zwei Jahre nach seinem Inkrafttreten zu evaluieren. angenommen.

Der Bundesrat stimmte in seiner 888. Sitzung am 14. Oktober 2011 dem (zustimmungsbedürftigen) Gesetz zu. Einer Empfehlung des Rechtsausschusses, den Vermittlungsausschuss anzurufen, ist der Bundesrat somit nicht gefolgt. Der Rechtsausschuss hatte bemängelt, dass der Gesetzentwurf wesentliche Forderungen des Bundesrates nicht berücksichtigt habe. So sei die Beweislastumkehr des § 198 Abs. 2 S. 1 GVG zu streichen. Eine Entschädigungsklage solle zudem erst nach Abschluss des laufenden Verfahrens (und nicht bereits sechs Monate nach Erhebung der Verzögerungsrüge) erhoben werden können, um weitere Verzögerungen des laufenden Verfahrens zu vermeiden. Das Gesetz wurde am 24. November 2011 ausgefertigt und am 2. Dezember 2011 im Bundesgesetzblatt verkündet.

Struktur Der Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ist gerichtsbarkeitsübergreifend in den ff. GVG geregelt. Er gilt – teilweise über Verweisungsnormen ( VwGO, ArbGG, SGG) – in allen Verfahrensordnungen.

Regelungsinhalt Das Gesetz sieht eine Kombination aus vorbeugendem Rechtsschutz (Verzögerungsrüge) und kompensatorischem Rechtsschutz (Entschädigungsanspruch) vor. Letzterer baut auf ersterem auf. Von zentraler Bedeutung ist der in Abs. 1 Satz 1 GVG geregelte Entschädigungsanspruch:

Eine Klage allein auf Feststellung der unangemessenen Dauer ist dagegen unzulässig.BGH, Urteil vom 23. Januar 2014, Az. III ZR 37/13. Die Angemessenheit der Verfahrensdauer richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Schwierigkeit und Bedeutung des Verfahrens und nach dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter.

Anwendungsbereich Gegenständlicher Anwendungsbereich Nach der Legaldefinition des Abs. 6 Nr. 1 GVG gelten die Rechtsschutzbestimmungen für jedes gerichtliche Verfahren von der Einleitung bis zum rechtskräftigen Abschluss einschließlich eines Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und zur Bewilligung von Prozess- oder Verfahrenskostenhilfe.

Die Bestimmungen gelten demnach für Hauptsacheverfahren Anträge auf Prozesskostenhilfe Kostengrundentscheidungen Kostenfestsetzungsverfahren, Anträge auf Beiladung, Ablehnungsgesuche, Entschädigungs- oder Vergütungsanträge von Sachverständigen, Zeugen usw. Anträge auf Aussetzen, Ruhen, Trennung oder Verbindung, selbständiges BeweissicherungsverfahrenBGH, Urteil vom 5. Dezember 2013, Az. III ZR 73/13 Anträge auf Urteils- oder Tatbestandsberichtigung und Erinnerungsverfahren.Dies war zunächst in Rechtsprechung und Literatur umstritten; einige Gerichte hatten eine Einbeziehung von Erinnerungen in den Anwendungsbereich des GVG abgelehnt (zuletzt LSG Nordrhein-Westfalen vom 16. Oktober 2014, Az. L 11 SF 671/14 EK). Die Einbeziehung ist obergerichtlich geklärt seit BSG vom 10. Juli 2014 (B 10 ÜG 8/13 R).

Ausgenommen ist allerdings das Insolvenzverfahren nach seiner Eröffnung.

Zeitlicher Anwendungsbereich Erfasst sind alle Verfahrensstadien von der Erhebung bis zum Eintritt von Rechtskraft. Auch die (verzögerte) Eintragung der Klage kann mit der Verzögerungsrüge befördert werden. Erfasst ist auch der Zeitraum zwischen Verkündung der Entscheidung und dem Absetzen in schriftlicher Form bzw. der Zustellung der Entscheidung.BSG, Urteil vom 21. Februar 2013, Az. B 10 ÜG 1/12 KL

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