Volksentscheid über die Gerichtsstrukturreform in Mecklenburg-Vorpommern 2015

Der Volksentscheid über die Gerichtsstrukturreform (amtlich: Volksentscheid über den Gesetzentwurf zur Aufhebung der mit dem Gerichtsstrukturneuordnungsgesetz beschlossenen Änderungen) fand am 6. September 2015 in Mecklenburg-Vorpommern statt. Es war der erste und bislang einzige Volksentscheid im Land Mecklenburg-Vorpommern, der durch ein erfolgreiches Volksbegehren ausgelöst wurde. Gegenstand des Volksbegehrens war die Aufhebung des 2013 beschlossenen Gerichtsstrukturneuordnungsgesetzes, das unter anderem die Schließung einiger Amtsgerichte vorsah und von Oktober 2014 bis Februar 2017 schrittweise umgesetzt wurde. Gestartet wurde das Volksbegehren vom Verein „Pro Justiz Mecklenburg-Vorpommern“ und dem Richterbund Mecklenburg-Vorpommern.

Für das Anliegen des Volksbegehrens, die Aufhebung der Gerichtsstrukturreform, stimmten etwa 83 % der Abstimmenden. Diese machten jedoch nur etwa 19,7 % der Stimmberechtigten aus, wodurch das Begehren im Volksentscheid unecht am 33-%-Zustimmungsquorum scheiterte. Damit galt der Volksentscheid als ungültig und das Volksbegehren wurde nicht angenommen. Die vom Landtag Mecklenburg-Vorpommerns beschlossene Gerichtsstrukturreform wurde entsprechend weiter umgesetzt.

Hintergrund Gegenstand der Gerichtsstrukturreform

Im Oktober 2013 beschloss der Landtag mit der Mehrheit der rot-schwarzen Koalition eine Gerichtsstrukturreform, die unter anderem eine Reduzierung der Amtsgerichte in Mecklenburg-Vorpommern von 21 auf zehn vorsah. Die Umsetzung der Reform begann im Oktober 2014 und wurde letztlich im Februar 2017 abgeschlossen. Mit der schrittweisen Aufhebung der Amtsgerichte sollten insgesamt sechs Zweigstellen eingerichtet werden, bis zum Volksentscheid waren davon bereits folgende Amtsgerichte aufgehoben: Amtsgericht Anklam (Umwandlung zur Zweigstelle des Amtsgerichts Pasewalk) Amtsgericht Ueckermünde Amtsgericht Neustrelitz (Umwandlung zur Zweigstelle des Amtsgerichts Waren) Amtsgericht Hagenow Amtsgericht Parchim (Umwandlung zur Zweigstelle des Amtsgerichts Ludwigslust) Amtsgericht Bad Doberan Amtsgericht Grevesmühlen (Umwandlung zur Zweigstelle des Amtsgerichts Wismar) Amtsgericht Wolgast

Außerdem wurde das Arbeitsgericht Neubrandenburg aufgehoben und zur auswärtigen Kammer des Arbeitsgerichts Stralsund umgewandelt. Des Weiteren hat das Landessozialgericht seinen Sitz von Neubrandenburg nach Neustrelitz verlegt.

Politische Debatte über die Reform Begründet wurde die Notwendigkeit der Reform von der Landesregierung vor allem mit den rückläufigen Bevölkerungszahlen und dem demografischen Wandel in Mecklenburg-Vorpommern. Diese Entwicklung habe insgesamt zu einer geringeren Eingangsbelastung bei den Gerichten geführt. Gleichzeitig reduzierten sich aufgrund des Bevölkerungsrückgangs neben den Steuereinnahmen auch die Finanzzuweisungen der EU sowie die Mittel aus dem Länderfinanzausgleich, was Kosteneinsparungen durch eine Anpassung der Justiz erforderlich gemacht habe. Außerdem seien die kleineren Gerichte nicht in der Lage gewesen, die an sie gestellten Aufgaben effizient zu erfüllen. Die Landesregierung rechnete im Jahr 2013 mit einer gesamten Kostenminderung durch die Reform von abgezinst etwa 33,6 Mio. Euro über einen Zeitraum von 25 Jahren.

Die Initiatoren des Volksbegehrens führten an, die Gerichtsstrukturreform sei ohne belastbare Analyse des Reformbedarfs und ohne Prüfung von Alternativen zu den Gerichtsschließungen beschlossen worden. Kritisiert wurde insbesondere, dass durch die Schließung der Amtsgerichte einige Gerichtsbezirke und damit die Wegstrecken zum zuständigen Gericht sich derart vergrößerten, dass die Gewährleistung der Justiz in einigen Teilen des Landes gefährdet sei. So erhöhten sich in einigen Gerichtsbezirken die Entfernungen zum Amtsgericht auf über 60 km. Darüber hinaus bezweifelten die Initiatoren die Einspareffekte. So betrugen die geplanten Kostensenkungen für 2013 lediglich 0,019 % des damaligen Landeshaushalts. Nach der öffentlichung Anhörung der Initiatoren des Volksbegehrens im Europa- und Rechtsausschuss des Landtags begründete die damalige stellvertretende Fraktionsvorsitzende und justizpolitische Sprecherin der SPD, Stefanie Drese die Ablehnung des Begehrens durch die Regierungsfraktionen:

Wegen des sich abzeichnenden Volksentscheides hatten die Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke zuvor bereits zwei Gesetzentwürfe in den Landtag eingebracht, mit denen die Schließung von weiteren Amtsgerichten für zwei Jahre ausgesetzt werden sollte. Diese kamen im Oktober 2014 beziehungsweise im Januar 2015 im Landtag zur Abstimmung und wurden von den Regierungsfraktionen SPD und CDU abgelehnt.

Gerichtliche Prüfungen der Reform Zeitgleich zur politischen Debatte über die Reform, wurde diese auch auf juristischem Wege angefochten. So legte ein Rechtsanwalt aus Heringsdorf eine Verfassungsbeschwerde gegen das Gerichtsstrukturneuordnungsgesetz ein. Das Landesverfassungsgericht verwarf diese allerdings am 30. April 2015 als unzulässig, da die Grundrechte auf Berufsfreiheit, allgemeine Handlungsfreiheit und Eigentum nicht verletzt seien. Ein Vertrauen darauf, dass die aktuelle Gerichtsstruktur unveränderlich wäre, sei nicht grundrechtlich geschützt.LVerfG M-V, Beschluss vom 30. April 2015 – LVerfG 7/14, (PDF; 75 kB);

Daneben wurden Teile der Zweigstellenverordnung vom Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern am 2. Juni 2015 im Rahmen einer Normenkontrolle für unwirksam erklärt. Grund hierfür war eine Klage des Präsidiums des Amtsgerichts Stralsund, welchem durch die Verordnung die Befugnis zur Geschäftsverteilung eingeschränkt wurde.OVG M-V, Urteil vom 2. Juni 2015 – 2 K 13/15. Dies sei ein Verstoß gegen das Gerichtsverfassungsgesetz und somit gegen höherrangiges Bundesrecht. Dem voraus ging eine Normenkontrollklage des Präsidiums des Amtsgerichts Bergen auf Rügen, die im März 2015 wegen fehlender Antragsberechtigung als unzulässig abgewiesen wurde.OVG M-V, Urteil vom 25. März 2015 – 2 K 22/14. Das Oberverwaltungsgericht ließ keine Revision gegen dieses Urteil zu. Eine Beschwerde hiergegen hatte vor dem Bundesverwaltungsgericht keinen Erfolg.BVerwG, Beschluss vom 27. Oktober 2015 – 1 BN 1.15.

Der Weg zum Volksentscheid Rechtliche Grundlagen

Das Volksbegehren zur Gerichtsstrukturreform war das erste erfolgreiche Volksbegehren in der Geschichte Mecklenburg-Vorpommerns. Neben einer inhaltlichen Debatte um die Gerichtsstrukturreform führte das Volksbegehren daher auch zu einer verstärkten Auseinandersetzung des Landtages und der Landesregierung mit den Rechtsgrundlagen der Volksgesetzgebung. Im Vergleich zu anderen Bundesländern hatte Mecklenburg-Vorpommern relativ hohe Hürden für die Volksgesetzgebung. Zwar einigten sich die Regierungsparteien mit der demokratischen Opposition auf eine Absenkung, diese trat jedoch erst im Juni 2016 in Kraft.

Die zum Zeitpunkt des Volksbegehrens gegen die Gerichtsstrukturreform noch gültigen Regelungen für die Volksgesetzgebung verzichteten auf eine Frist für die Sammlung von Unterstützungsbekundungen bei der Volksinitiative, sahen ein Unterschriftenquorum für das Volksbegehren in Höhe von 120.000 sowie ein Abstimmungsquorum beim Volksentscheid in Höhe von einem Drittel der Stimmberechtigten vor. Mit der Reform wurde eine Sammlungsfrist von 5 Monaten eingeführt, die Zahl der notwendigen Unterschriften im Volksbegehren auf 100.000 gesenkt und das Abstimmungsquorum auf ein Viertel reduziert.

Volksinitiative In Mecklenburg-Vorpommern ist die direkte Demokratie wie in der Schweiz, und anders als allen anderen deutschen Ländern, zweistufig ausgestaltet. Das heißt, dass unmittelbar mit dem Volksbegehren begonnen werden kann und diesem kein Verfahren mit eigener Unterschriftensammlung vorgeschaltet ist. Gleichwohl kennt Mecklenburg-Vorpommern auch das Instrument der Volksinitiative als eigenständiges direktdemokratisches Instrument, mit dem Anliegen also unabhängig von Volksbegehren und Volksentscheid – in den Landtag eingebracht werden können.

Die Initiatoren machten von dieser Möglichkeit Gebrauch. Für die Volksinitiative „Für den Erhalt einer bürgernahen Gerichtsstruktur in Mecklenburg-Vorpommern“ sammelten der Richterbund sowie der Verein Pro Justiz etwa 36.000 Unterschriften. Die Auszählung wurde bei einem Stand von 19.667 gültigen Unterstützungsbekundungen vorzeitig beendet, da das notwendige Quorum von 15.000 überschritten war.

Es folgte eine umfangreiche Anhörung im Ausschuss für Europa- und Rechtsausschuss des Landtages der schließlich mit der Beschlussempfehlung zur Annahme der Volksinitiative endete. Tatsächlich übernahm der Landtag die Volksinitiative in einer Entschließung, wollte darin jedoch mehrheitlich keinen Widerspruch zur geplanten Reform erkennen und hielt an der Umsetzung Gerichtsstrukturreform fest.

Der Verein Pro Justiz und der Richterbund erneuerten ihre Forderung nach Rücknahme der Reform und organisierten daraufhin ein Volksbegehren gegen die Gerichtsstrukturreform.

Volksbegehren mini|Plakat am Eingang des ehemaligen Amtsgerichts Hagenow Die damaligen gesetzlichen Bestimmungen sahen vor, dass für ein erfolgreiches Volksbegehren mindestens 120.000 Unterstützungsbekundungen von Stimmberechtigten vorgelegt werden mussten, das entsprach seinerzeit etwa 8,7 % des Stimmvolks. Ebenso wie bei der Volksinitiative, muss sich der Landtag mit einem erfolgreichen Volksbegehren binnen sechs Monaten beschäftigen. Wird dieses jedoch nicht im Wesentlichen unverändert angenommen, kommt es frühestens drei, spätestens sechs Monate nach dem Fristablauf oder der Ablehnung des Entwurfs zum Volksentscheid.

Der Gesetzentwurf des Volksbegehrens gegen die Gerichtsstrukturreform beinhaltete die Aufhebung der damals jeweils aktuellen Fassungen des Gerichtsstrukturgesetzes, dessen Ausführungsgesetzes, des Disziplinargesetzes sowie der Konzentrationsverordnung und hätte die jeweiligen Fassungen wieder in Kraft gesetzt, die vor der Gerichtsstrukturreform bestanden hatten. Die Verordnung des Justizministeriums zur Umsetzung des Gerichtsstrukturneuordnungsgesetzes, welche insbesondere die Zweigstellenverordnung enthält, wäre dann überflüssig geworden und wäre daher ebenfalls durch den Gesetzentwurf aufgehoben worden.

Die Sammlung von Unterstützungsbekundungen begann am 11. März 2014. Zunächst lagen Unterschriftenlisten in Amtsgerichten, Anwaltskanzleien und Rathäusern aus. Allerdings untersagte die damalige Justizministerin Uta-Maria Kuder (CDU) dem Richterbund alsbald, die Listen in den Gerichten auszulegen. Bis Mitte August 2014 hatten die Initiatoren über 100.000 Unterschriften gesammelt. Angesichts des sich abzeichnenden Erfolgs des Volksbegehrens untersagte Kuder den Amtsgerichtsdirektoren Auskünfte zum Stand der Umsetzung der Gerichtsstrukturreform.

Am 9. Dezember 2014 übergaben die Initiatoren knapp 150.000 Unterschriften an die Landtagspräsidentin Sylvia Bretschneider. Die Listen sollten innerhalb von zwei bis drei Monaten von der Landeswahlleiterin Doris Petersen-Goes geprüft werden. Da das Statistische Landesamt mit der Auszählung und Überprüfung der Listen überfordert war, stellten zusätzlich Ministerien und die Staatskanzlei Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hierfür ab. Die Auszählung und Prüfung der Stimmen wurde bei einem Stand von 120.312 gültigen Unterschriften beendet. Das Volksbegehren gegen die Gerichtsstrukturreform war damit das erste erfolgreiche des Landes Mecklenburg-Vorpommern.

Der Landtag beschäftigte sich am 3. Juni 2015 mit dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens und lehnte diesen ab.

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