Die Föderalismusreform, seit Verwirklichung der Föderalismusreform II auch als Föderalismusreform I bezeichnet, ist eine Änderung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, die die Beziehungen zwischen Bund und Ländern betrifft. Sie wurde im Juni und Juli 2006 vom Deutschen Bundestag und vom Bundesrat mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit beschlossen und trat am 1. September 2006 in Kraft.
Föderalismuskommission Aufgrund der langwierigen Entscheidungsprozesse in der deutschen Gesetzgebung, der zunehmenden Zentralisierung von Kompetenzen beim Bund und der daraus folgenden Ballung von Zustimmungsgesetzen im Bundesrat – die auch dazu führten, dass die jeweilige Opposition den Bundesrat zur parteipolitisch motivierten Blockade von Gesetzentwürfen der Bundesregierung nutzte – und der mangelnden Transparenz demokratischer Entscheidungsprozesse und Verantwortlichkeiten einigten sich der Deutsche Bundestag und der Bundesrat am 16. bzw. 17. Oktober 2003, eine „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ einzusetzen.
Die Regierungschefs der Länder hatten bereits im Dezember 1998 beschlossen, die bundesstaatliche Ordnung (Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung) einer kritischen Überprüfung zu unterziehen. Die Federführung lag bei Bayern und Bremen. Dieses Vorhaben wurde aber zunächst zurückgestellt, weil ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1999 über eine Reform des Länderfinanzausgleichs umgesetzt werden musste.BVerfG, Urteil vom 11. November 1999, Az. 2 BvF 2, 3/98, 1, 2/99; – Finanzausgleich III. Die Verhandlungen darüber zogen sich hin bis zum Juni 2001. Die finanzstarken Länder stellten ihre Kritik am bestehenden Länderfinanzausgleich zurück zugunsten einer Lösung, die der traditionellen bundesstaatlichen Solidarität mit den finanzschwachen Ländern verpflichtet blieb, insbesondere aber den ostdeutschen Ländern eine Verlängerung der Solidarpaktmittel zugestand. Zum Ausgleich forderten sie aber eine Föderalismusreform, die die Stellung der Länder stärken sollte. Auf einer Ministerpräsidentenkonferenz im Oktober 2001 beschlossen sie, Verhandlungen mit dem Bund darüber aufzunehmen; im Dezember 2001 einigten sich Bund und Länder, diese sofort zu beginnen und sie bis 2003 abzuschließen.
Leitlinien der Länder für die Verhandlungen mit dem Bund wurden am 27. März 2003 verabschiedet. Parallel verfassten die Landesparlamente ein „Bekenntnis zum Föderalismus und zur Subsidiarität – Landesparlamente stärken“. Schließlich wurde am 9. April 2003 eine Position des Bundes verabschiedet. Eine Regierungskommission von Bund und Ländern sollte auf diesen Grundlagen Gesetzesentwürfe erarbeiten. Am 18. Juni 2003 schlug aber Franz Müntefering, Vorsitzender der SPD-Bundestagsfraktion, dem Bundestag vor, eine Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat einzurichten und im Herbst des Jahres eine umfassende Debatte zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung mit dem Bundesrat zu beginnen.Plenarprotokoll 15/51, S. 4202 B. Am 16. Oktober 2003 beschloss der Bundestag auf Antrag der Fraktionen der SPD, der CDU/CSU, des Bündnisses 90/Die Grünen und der FDP die Einsetzung einer gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung.
Unter dem Vorsitz von Edmund Stoiber (CSU) und Franz Müntefering sollten die Mitglieder Vorschläge erarbeiten, wie die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern verbessert, die politischen Verantwortlichkeiten sinnvoll geordnet und die Effizienz der Aufgabenerfüllung gesteigert werden könne.
Die Föderalismuskommission scheiterte am 17. Dezember 2004 an der Neuordnung der Kompetenzen in der Bildungspolitik, ihr bis dahin erreichter Verhandlungsstand bildete aber die Grundlage für die weitere Entwicklung.
Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder sowie Joschka Fischer, Edmund Stoiber und Angela Merkel vereinbarten auf dem „Jobgipfel“ am 17. März 2005 die Wiederaufnahme der Arbeit an der Reform, auf Grund des außerplanmäßigen Wahlkampfes zur Bundestagswahl 2005 wurde dies aber nicht mehr weiter verfolgt.
Neuer Anlauf in der Großen Koalition von 2005 In den Verhandlungen zur Bildung einer Großen Koalition im Herbst 2005 von damals historischem Ausmaß (zuletzt hatte es solch ein Regierungsbündnis 1969 gegeben) einigten sich CDU/CSU und SPD darauf, „auf der Grundlage der Vorarbeiten in der Föderalismuskommission“ zügig eine Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland zu beschließen. Der Koalitionsvertrag enthielt eine Anlage, die – unter fast vollständiger Übernahme eines von Müntefering und Stoiber im Rahmen der Föderalismuskommission erarbeiteten Papiers – bereits einen detaillierten Vorschlag für die Grundgesetzänderungen enthielt.
Nach abschließenden Beratungen im Bundeskabinett, in den Koalitionsfraktionen und der Ministerpräsidentenkonferenz am 6. März traten am 10. März 2006 die Gesetzentwürfe der Großen Koalition in die parlamentarische Debatte ein und wurden gleichzeitig in Bundestag und Bundesrat beraten.
Die beiden Gesetzentwürfe, der „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes“ und der „Entwurf eines Föderalismusreform-Begleitgesetzes“, betrafen die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder sowie die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes.
Besonders die Vorschläge in den Bereichen Umwelt- und Bildungspolitik sind bei Fachpolitikern auf Kritik gestoßen; ebenso gab es generelle Vorbehalte gegen die Reform, die damit begründet wurden, dass sie den Weg von einem eher kooperativen zu einem konkurrenzorientierten Föderalismus in Deutschland ebnen sollten.
Im Gesetzgebungsverfahren fand eine Anhörung durch den Rechtsausschuss des Bundestages statt. Dabei wurde von Experten teilweise Kritik geäußert zu den o. g. Bereichen. Darüber hinaus wurde die Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz für Strafvollzug, Notariat, Beamtenbesoldung und das Heimrecht kritisch betrachtet. Im Bereich der Bildungspolitik gab es daher Änderungen und die Gesetzgebungskompetenz für das Notariat wurde nicht auf die Länder verlagert.
Nach der Anhörung im Rechtsausschuss beschloss der Bundestag am 30. Juni 2006 mit 428 Ja-Stimmen gegen 162 Nein-Stimmen und 3 Enthaltungen das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes und das Föderalismusreform-Begleitgesetz. Damit haben mindestens 20 Abgeordnete der Regierungskoalition, hauptsächlich aus der SPD-Fraktion, der Verfassungsänderung ihre Zustimmung verweigert. Am 7. Juli stimmte auch der Bundesrat der Reform mit 62 von 69 Stimmen zu. Mecklenburg-Vorpommern lehnte das Gesetzespaket ab und Schleswig-Holstein enthielt sich der Stimme. Die Föderalismusreform wurde durch den Bundespräsidenten am 28. August 2006 ausgefertigt, am 31. August 2006 im Bundesgesetzblatt verkündet und trat einen Tag darauf, also am 1. September 2006, in Kraft.
Die Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern sollte erst in einem zweiten Schritt den veränderten Rahmenbedingungen inner- und außerhalb Deutschlands angepasst werden; hierzu erging im Dezember 2006 ein Beschluss des Bundestages.
Kernpunkte der Föderalismusreform
Gesetzgebungskompetenz Die Verteilung der Zuständigkeiten im deutschen kooperativen Föderalismus ist administrativ, nicht dual geregelt: Die meisten Politikbereiche unterliegen einer konkurrierenden Gesetzgebung von Bund und Ländern. Bis dahin hieß das, der Bund gestaltete die Rahmenbedingungen, die Länder ergänzten sie mit eigenen Gesetzen; vor allem aber sind sie Träger der staatlichen Verwaltung. Die Schwierigkeit besteht bei einem solchen Staatsaufbau darin, die Detailtiefe der zentralen Entscheidungen so zu begrenzen, dass auf der Ebene der Gliedstaaten, also der Länder, genügend Spielraum für eigene Entscheidungen und Gesetze besteht. Eine solche Verteilung muss deshalb unter sich ändernden Verhältnissen immer wieder neu austariert werden. Überlagert wird die rechtliche Kompetenzverteilung von der Frage der Finanzverteilung, die für die faktische Ausfüllung der Kompetenzen entscheidend ist.
Vor diesem Hintergrund wurde die Zustimmungspflichtigkeit von Bundesgesetzen immer mehr ausgeweitet. Die wachsende Kritik am deutschen Föderalismus richtete sich auf Unitarisierung, Politikverflechtung und den sog. Beteiligungs-Föderalismus der Exekutiven auf Kosten der Parlamente.
Um die zunehmende Verflechtung von Bund und Ländern wieder zu bereinigen, wurde einmal die Rahmengesetzgebung des Bundes (früher GG a.F.) abgeschafft. Ihre Materien gehören nun entweder der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes an oder sie sind von den Ländern zu regeln. Außerdem wurde die Zustimmungspflicht deutlich eingeschränkt. Sie war in Abs. 1 GG a.F. geregelt, wonach die Zustimmung des Bundesrates erforderlich wurde, wenn im Bundesgesetz auch Regelungen zum Verwaltungsverfahren enthalten waren. Künftig entfällt diese Zustimmungserfordernis; die Länder können dann aber abweichende Verfahrensregelungen treffen. Wenn der Bund solche abweichende Landesgesetzgebung ausnahmsweise ausschließen will, bedarf es dazu der Zustimmung des Bundesrates. Ein wesentlicher Punkt ist die Abschaffung des Durchgriffs des Bundes auf die Kommunen durch die Reform des Abs. 1 Satz 7 GG: Der Bund darf seit 2006 den Gemeinden nicht länger Aufgaben übertragen; Aufgaben sind hier als Kosten verursachende Pflichten zu verstehen. Unter dem Motto „Wer bestellt, bezahlt“ hatten die Gemeinden dies schon lange zu ihrer Forderung gemacht. Jetzt dürfen Aufgaben an die Kommunen nur noch nach Maßgabe der jeweiligen Landesverfassung durch Landesgesetze erfolgen.
Das Gesetzgebungsverfahren soll beschleunigt und transparenter werden. Dazu soll die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze von derzeit rund 60 % auf etwa 35 % bis 40 % sinken. Der Bundestag ist damit weniger oft auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen und Blockaden von Gesetzesinitiativen der Regierung durch die Opposition sollen erschwert werden. Der Bundesrat muss aber weiterhin Gesetzen zustimmen, die erhebliche Kosten in den Ländern verursachen.
Im Gegenzug für diesen Verzicht der Länder auf Mitwirkung im nationalen Gesetzgebungsverfahren sollen sie künftig die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrecht der Landes- und Kommunalbeamten, das Strafvollzugsrecht – allerdings ohne das rechtsdogmatisch zugehörige materielle Strafrecht –, das Heimrecht ohne das zugehörige Gesundheitsrecht, das Ladenschluss- und Gaststättenrecht, das Versammlungsrecht und das Presserecht erhalten. Zusätzlich bekommen die Länder im Bereich des Umwelt- und Bildungsrechts ein so genanntes „Abweichungsrecht“, durch das sie von Bundesregelungen abweichende, eigene Gesetze beschließen können. Die ursprünglich geplante Übertragung der Gesetzgebungskompetenz für das Notariat (ohne das Beurkundungsverfahren) wurde wegen der einhelligen Bedenken der im Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen wieder fallengelassen.
Der Bund soll künftig alleine für das Melde- und Ausweiswesen, die Kernenergie, das Waffen- und Sprengstoffrecht, das Kriegsfolgenrecht, das Notarrecht sowie den „Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland“ zuständig sein.
Bildungspolitik Die Bildungspolitik ist weitgehend Ländersache. Beim Bund verbleiben lediglich die Kompetenzen zur Regelung der Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse – von der die Länder abweichen können – sowie jene für den betrieblichen Teil der beruflichen Bildung im dualen System. Die bisherige Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau geht ebenso in die Autonomie der Länder über wie die Gemeinschaftsaufgabe Bildungsplanung. Damit zieht sich der Bund aus der Finanzierung des Hochschulbaus und aus den direkten Finanzhilfen im Schulbereich zurück. Die diesbezüglichen Bestimmungen werden häufig mit dem Schlagwort „Kooperationsverbot“ belegt.
Beamtenrecht