Direkte Demokratie in der Weimarer Republik

Elemente der direkten Demokratie wurden in Deutschland erstmals in der Weimarer Republik eingeführt. Die Weimarer Verfassung räumte der Bevölkerung das Recht der Volksgesetzgebung ein. Mit den Unterschriften von mindestens zehn Prozent der Wahlberechtigten konnte dem Reichstag ein Volksbegehren vorgelegt werden. Stimmte das Parlament dem Gesetzentwurf nicht zu, kam es zum Volksentscheid, dessen Erfolg davon abhing, dass 50 Prozent des Wahlvolkes daran teilnahmen und überdies die Mehrheit der Teilnehmer mit „Ja“ stimmte. Auch der Reichstag und der Reichspräsident konnten einen Volksentscheid initiieren, dazu kam es aber in keinem Fall. Über den Haushaltsplan, über Abgabengesetze und Besoldungsordnungen konnte nur der Reichspräsident einen Volksentscheid veranlassen. Vergleichbare Regelungen fanden auch in den meisten Ländern Eingang in die jeweilige Landesverfassung.

Auf Reichsebene fanden lediglich drei Volksbegehren statt. Nur zwei davon schafften es bis zum Volksentscheid, beide konnten das Beteiligungsquorum von mindestens 50 Prozent jedoch nicht überwinden. 1926 scheiterte die von KPD und SPD unterstützte Fürstenenteignung am Beteiligungsquorum, obwohl die Debatte zu einer der umfassendsten politischen Auseinandersetzungen der Weimarer Republik eskalierte. Das Volksbegehren „Gegen den Panzerkreuzerbau“, unterstützt von der KPD, scheiterte 1928 mit 1,2 Mio. Unterschriften bereits am Unterschriftenquorum. Der Volksentscheid gegen den Young-Plan, der von NSDAP und DNVP unterstützt worden war, scheiterte 1929 mit nur 14,9 Prozent Stimmbeteiligung ebenfalls deutlich. Angesichts der hohen Beteiligungsquoren bestand die Taktik der jeweiligen Gegner der Volksentscheide nicht darin, um eine Stimmenmehrheit zu kämpfen, sondern in einem Boykott der Abstimmung.

Mit dem ersten Plebiszit in der deutschen Geschichte wurde am 13. April 1919 die badische Landesverfassung angenommen. Diese blieb die einzige durch ein Referendum beschlossene Verfassung der Weimarer Republik. Bis 1933 wurden in den Ländern insgesamt 17 direktdemokratische Abstimmungen abgehalten, von denen neun auf die vorzeitige Auflösung des Parlamentes gerichtet waren. Nur zweimal, beim Volksentscheid in Lübeck 1924 und bei der Volksabstimmung über die Auflösung des Oldenburger Landtags 1932 führten diese tatsächlich zu Neuwahlen. Alle anderen Versuche, darunter am bekanntesten der Anfang 1931 von antidemokratischen rechten Parteien und Organisationen (Stahlhelm, DNVP, NSDAP u. a.) sowie der KPD herbeigeführte Volksentscheid über die Auflösung des preußischen Landtages 1931, wurden entweder abgelehnt oder scheiterten am Abstimmungsquorum.

Volksabstimmungen über territoriale Veränderungen nach dem Ersten Weltkrieg mini|Deutsches Propagandaplakat vor der Volksabstimmung in Oberschlesien 1921

Die ersten Volksabstimmungen in Deutschland fanden auf der Grundlage der Artikel 88, 94 und 104 des Friedensvertrag von Versailles nach dem Ersten Weltkrieg in einigen Gebieten über die Frage statt, ob sie an die Nachbarländer Dänemark, Polen, Frankreich und Belgien fallen oder beim Deutschen Reich verbleiben sollten. Die Volksabstimmung in Schleswig im Februar 1920 ergab, dass Nordschleswig künftig zu Dänemark gehören sollte, Mittelschleswig dagegen blieb nach der Abstimmung im März 1921 weiterhin bei Deutschland. Im Abstimmungsgebiet Marienwerder und im Abstimmungsgebiet Allenstein stimmte im Juli 1920 jeweils eine überwältigende Mehrheit für den Verbleib beim Deutschen Reich. Bei der Volksabstimmung in Oberschlesien im März 1921 verblieb der größere, westliche Teil Oberschlesiens bei Deutschland, während Ostoberschlesien mit Kattowitz und seinen wertvollen Kohlegruben polnisch wurde.

Im zunächst französisch besetzten, dann als Völkerbundsmandat unter französischer Verwaltung stehenden Saargebiet fand die Volksabstimmung den Regelungen des Vertrags entsprechend erst am 13. Januar 1935 statt. Sie erbrachte eine Mehrheit von 90,8 Prozent für Deutschland, so dass das Saargebiet dem Deutschen Reich angegliedert wurde. Die Nationalsozialisten, die seit 1933 im Deutschen Reich an der Macht waren, schlachteten die „Heimkehr der Saar“ propagandistisch als ihren Erfolg aus.

Einführung direktdemokratischer Elemente Seit dem Eisenacher Programm von 1869 und dem Gothaer Programm von 1875 vertrat die SPD die Forderungen nach einer Volksgesetzgebung auf Reichsebene.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 38. Im frühen 20. Jahrhundert begannen auch Vertreter des Linksliberalismus, direktdemokratische Verfahren in Erwägung zu ziehen.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 39. Eine gewisse Verbreitung fanden direktdemokratische Verfahren auf kommunaler Ebene vor allem in den süddeutschen Ländern.Frank Decker: Regieren im Parteienbundesstaat, Wiesbaden 2011, S. 185.

Eine andere Traditionslinie ging auf Karl Marx und Friedrich Engels zurück. Diese hatten eine Volksgesetzgebung mit Hinweis auf die Sozialstruktur und eine politische Unreife weiter Teile der deutschen Bevölkerung abgelehnt, die konservative und reaktionäre Kräfte begünstigt hätten. Sie propagierten eine Rätedemokratie, die eine besondere Form demokratischer Direktheit darstellt. Ihr Hauptanliegen war die (Wieder-)Verschränkung von Wirtschaft und Politik im Sinne einer sozialistischen Produktionsgemeinschaft, die demokratietheoretischen Aspekte traten dahinter zurück.Theo Schiller: Direkte Demokratie, Frankfurt/Main 2002, S. 28. Umgesetzt wurde das Konzept kurzzeitig in den Räterepubliken nach dem Ersten Weltkrieg und der Novemberrevolution. Basisdemokratische und direktdemokratische Instrumente im Rätemodell waren Volksversammlungen, das imperative Mandat, die Anbindung gewählter Repräsentanten an den Volkswillen durch permanente Abwahlmöglichkeit und das Rotationsprinzip, Volksbegehren und Volksentscheid.Andreas Kost: Direkte Demokratie, Wiesbaden 2008, S. 32 f. Besonders die Münchner Räterepublik erlangte Bedeutung, die aber am 2./3. Mai 1919 nach nicht einmal einem Monat niedergeschlagen wurde.

Bei der Einführung von direktdemokratischen Elementen in Deutschland waren sich alle beteiligten Kräfte bewusst, dass es sich um neuartige Verfassungselemente handelte, für die es in der deutschen Verfassungsgeschichte keine Vorbilder gab. Die Befürworter konnten sich deshalb nur auf praktische Erfahrungen im Ausland (besonders in der Schweiz und in einigen Bundesstaaten der USA) sowie auf demokratietheoretische Überlegungen berufen. Das auf der Volkssouveränität beruhende demokratische Prinzip war in den Parteiprogrammen unterschiedlich stark verankert. In den Beratungen der Weimarer Nationalversammlung plädierten vor allem Vertreter von SPD, DDP, USPD für die Einführung einer Volksgesetzgebung.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 53 ff. Besonders die Liberalen befürworteten aber eine eher restriktive Ausgestaltung durch höhere Quoren und Themenausschlüsse. Die nationalliberale DVP lehnte die Volksgesetzgebung dagegen ab.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 61. Die nationalkonservative DNVP lehnte Demokratie als Verfassungsprinzip grundsätzlich ab, hatte aber dennoch keine einheitlich Haltung zu direktdemokratischen Verfahren.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 62. Die Reichsverfassung wurde am 31. Juli 1919 gegen die Stimmen der Opposition aus dem rechten und dem linken Lager angenommen.

Gesetzliche Grundlagen mini|Ablauf der Volksgesetzgebung

Die Artikel 73 bis 76 der Weimarer Verfassung bestimmten die grundsätzlichen direktdemokratischen Verfahren.Artikel 73 ff. der Weimarer Verfassung auf wikisource. Die genauen Regelungen waren im Gesetz über den Volksentscheid vom 27. Juni 1921 sowie in der Reichsstimmordnung vom 14. März 1924 geregelt.Gesetz über den Volksentscheid vom 27. Juni 1921.

Die Verfassung räumte der Bevölkerung das Recht ein, dem Parlament mit den Unterschriften von mindestens zehn Prozent der Wahlberechtigten durch ein Volksbegehren einen Gesetzesvorschlag vorzulegen. Die Unterschriftensammlung erfolgte innerhalb einer festgelegten Frist. Die Listen wurden in Behördenräumen öffentlich ausgelegt. Die Kosten des Druckes der Unterschriftenlisten und ihrer Versendung an die auslegungspflichtigen Behörden hatten die Antragsteller zu tragen.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 69. Stimmte das Parlament einem erfolgreichen Volksbegehren nicht zu, kam es zum Volksentscheid, dessen Erfolg davon abhing, dass 50 Prozent des Wahlvolkes daran teilnahmen und überdies die Mehrheit der Teilnehmer mit Ja stimmte.

Der Reichstag konnte einen Volksentscheid verlangen, wenn eine von ihm beschlossene Verfassungsänderung vom Reichsrat abgelehnt wurde. Außerdem konnte auch ein Drittel der Mitglieder des Reichstags einen Volksentscheid über ein beschlossenes Gesetz initiieren. In diesem Fall war zusätzlich die Unterstützung von fünf Prozent der Stimmberechtigten nötig. Schließlich konnte der Reichspräsident einen Volksentscheid über ein vom Reichstag beschlossenes Gesetz anordnen. Über den Haushaltsplan, über Abgabengesetze und Besoldungsordnungen konnte nur der Reichspräsident einen Volksentscheid veranlassen.

Grundsätzlich war das politische System der Weimarer Republik als parlamentarische Demokratie und als Parteiendemokratie angelegt.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 133–135. In politischen Normallagen sollte weder der volksgewählte Reichspräsident, noch die Volksgesetzgebung, sondern der Reichstag das Organ der Gesetzgebung sowie der Kontrolle der Reichsregierung sein. Letztere war vielmehr als korrigierendes Gegengewicht zum Parteienstaat sowie zu einem „Parlamentsabsolutismus“ in Einzelfällen und somit als Ergänzung zum Repräsentativsystem gedacht.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 134. Das Hauptmotiv bei der Einführung der Volksgesetzgebung war die Funktion, Akzeptanz zu schaffen und das Volk zu politischer Kultur und Verantwortlichkeit zu erziehen. In der gegebenen desolaten Situation und der schwachen demokratischen Tradition in Deutschland war dies ein optimistisches Vorhaben. Die maßgeblichen Sprecher der demokratischen Parteien waren sich des Risikos bewusst, waren aber davon überzeugt, dass die Weimarer Verfassung im Ganzen ohne eine umfassende Demokratisierung der Bevölkerung wenig Chancen auf dauerhaften Bestand hatte.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 134 f.

Praktische Anwendung direktdemokratischer Verfahren auf Reichsebene Erfolglose und nicht zugelassene Volksbegehren 1922 bis 1926 Die ersten Anläufe zu Volksbegehren gingen von Verbänden und verbandsähnlichen Organisationen aus. Den Anfang machte Ende 1922 der Reichsbund für Siedlung und Pachtung, der ein Begehren über eine Bodenreform beantragte. Der Gesetzentwurf sah vor, Siedlungsland für Bauernstellen durch eine entschädigungslose Enteignung und Verstaatlichung von Großgrundbesitz bereitzustellen, das gegen geringes Entgelt in Erbpacht vergeben werden sollte.Hanns-Jürgen Wiegand: Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 2006, S. 72. Die Initiative wurde von Großgrundbesitzern, aber auch von deren Landarbeiterklientel heftig bekämpft. Daraufhin stellten die Initiatoren ihr Vorhaben ein, indem sie darauf verzichteten, die Unterschriftenlisten an die Behörden zur Auslegung zu verschicken.